Gegenwärtig wird in fast jeder Debatte um die Beziehungen zwischen der Ukraine, Russland und der Europäischen Union die Gefahr eines »Gaskrieges« zwischen Russland und der EU beschworen. Einerseits wird befürchtet, Russland könne Europa – als Reaktion auf Wirtschaftssanktionen – »den Gashahn abdrehen«. Andererseits wird spekuliert, ob der Westen nicht seinerseits ein Gasembargo gegenüber Russland verhängen sollte. Darüber hinaus wird gefordert, dass Europa sich von Russlands Erdgaslieferungen grundsätzlich unabhängig machen müsse, um politischem und wirtschaftlichem Druck des Kreml besser widerstehen zu können. Lobbyisten für erneuerbare Energien, Befürworter der Gasförderung durch Fracking und Sympathisanten der Kohle rechnen sich verbesserte Chancen aus. Sicherheitspolitiker hegen Hoffnungen auf die Möglichkeit einer weiteren regionalen Diversifizierung der Gasimporte. Wirtschaftsvertreter verweisen darauf, dass die UdSSR während des Kalten Kriegs die Gas- und Öllieferungen an den Gegner nie unterbrochen hat. Doch historische Analogien helfen heute ebenso wenig wie Mutmaßungen über die Pläne Putins und seiner Entourage. Vielmehr ist zu klären, welche Wirkungen eine Blockade des Gashandels für beide Seiten hätte. Das erlaubt den Handlungsspielraum rational handelnder Akteure auszumessen und die Schäden irrationalen Handels zu bewerten.
Blockade des Gashandels
Da die Ferngasleitungen sowohl in Russland und den anderen ehemaligen Sowjetrepubliken als auch in der EU untereinander vernetzt sind und freie Kapazitäten aufweisen, können Gaslieferungen umgeleitet werden, weswegen für beide Seiten die Absperrung nur einer der Pipelines wenig effektiv wäre. Langfristig könnte zusätzliches Öl aus dem Nahen Osten, Afrika und Südamerika bezogen werden, was aber nur einen Teil des Ausfalls der Lieferungen aus Russland ausgleichen würde. Als spürbares politisches Druckmittel kommt für beide Seiten daher nur eine umfassende Blockade des Gashandels in Frage.
Sollte eine der beiden Seiten die Gaslieferungen aus Russland in die EU vollständig unterbrechen wollen, ginge es um drei große Pipelinesysteme: Erstens die Nord Stream Unterwasserpipelines nach Deutschland, zweitens die Jamal-Europa Pipeline durch Belarus und Polen nach Deutschland sowie drittens das durch die Ukraine in die EU sowie über Bulgarien und Rumänien in die Türkei führende Pipelinesystem. Daneben wären aus Russland oder aus Russland über Belarus ins Baltikum führende Leitungen sowie die von Russland nach Finnland führende Gasleitung betroffen. Auch die über Litauen erfolgende Versorgung des russischen Gebiets Kaliningrad wäre unterbrochen. In Betrieb bliebe die Blue Stream Unterwasserpipeline durch das Schwarze Meer in die Türkei. Das geplante vierte große Pipelinesystem, die von Südrussland durch das Schwarze Meer über den Balkan bis Österreich und Italien führende South Stream Pipeline mit einer Endkapazität von 63 Mrd. m³ soll 2014 begonnen werden und bis Ende 2015 fertiggestellt sein. Dieses System wäre unter Umständen ebenfalls von einem Gasembargo betroffen.
Gegenwärtig liefert Russland Gas im Umfang von monatlich 12,5 Mrd. m³ (im Jahr rund 150 Mrd. m³) nach Europa, wovon monatlich knapp 11 Mrd. m³ (im Jahr rund 130 Mrd. m³) für die EU direkt bestimmt sind (Stand 2013). Die restlichen Mengen (im Jahr 20 Mrd. m³) werden aus EU-Ländern in die Türkei, die Schweiz, nach Kaliningrad und Serbien weiter geleitet (IEA: <http://www.iea.org/gtf/index.asp>). Im Vergleich hierzu lag der Gasverbrauch der EU im Jahr 2013 bei rund 540 Mrd. m³ bzw. im Monatsdurchschnitt bei 45 Mrd. m³ (Angaben der CIEP, <http://www.clingendae lenergy.com/media/fact_sheets>). Flüssiggastransporte aus russischen Häfen spielen derzeit für Europas Gasversorgung noch keine Rolle. Flüssiggas wird in erster Linie in Richtung Asien, vor allem nach Japan und China, transportiert.
Folgen für die EU-Länder
Ein vollständiger Ausfall der Gasimporte der EU-Länder aus Russland könnte aus den in der EU vorhandenen Gasspeichern, die nach Angaben der »Gas Infrastructure Europe« (GIE) Mitte März 2014 mit 36 Mrd. m³ gefüllt waren (<http://transparency.gie.eu/>), je nach Witterung für zwei bis drei Monate überbrückt werden. Zur Jahresmitte müssten die Gasspeicher aber wieder aufgefüllt werden, um den im folgenden Winter höheren Verbrauch zu decken. Es ließen sich die Gasimporte aus Norwegen, Afrika und dem Nahen Osten in die EU ausweiten, allerdings wegen geringer freier Liefer- und Transportkapazitäten nur in kleinem Umfang. Bei der Verteilung des Erdgases innerhalb Europas helfen die seit der ukrainisch-russischen Gaskrise 2009 installierten Verbindungsleitungen (Interkonnektoren) zwischen den EU-Staaten. Mittelosteuropäische Staaten wie Polen, die Slowakei, Tschechien und Ungarn, die von Russlands Gas fast vollständig abhängig sind, können durch Umkehr der Fließrichtung in den durch sie führenden, aus Russland kommenden Gasexportleitungen versorgt werden. Ein sich über viele Monate erstreckender Lieferausfall würde in der Industrie zu spürbaren Produktionseinschränkungen und bei gasbeheizten Wohnungen zu Schwierigkeiten führen. Folge in Europa wäre die Wiederinbetriebnahme von stillgelegten Wärmekraftwerken, was jedoch mit erheblichen Kosten verbunden wäre.
Wenn die EU umgekehrt im Rahmen von Sanktionen ein Embargo für Gasimporte aus Russland verhängen würde, wären die europäischen Importeure wegen der über Jahrzehnte laufenden Lieferverträge dennoch zur Zahlung für die vereinbarten Liefermengen verpflichtet (take or pay-Klausel). Nehmen sie davon Abstand, kann sie Gazprom vor internationalen Schiedsgerichten auf Zahlung verklagen. Auf Entschädigungen durch die EU können die betroffenen Unternehmen nicht hoffen, da nach der Auffassung der EU-Kommission und der Rechtsprechung ein Handelsembargo zu den geschäftlichen Risiken gehört, welche Unternehmen einkalkulieren müssen.
Rückwirkungen auf Russland
Russlands amtliche Statistik publiziert keine Angaben über den Wert der Gasausfuhren in die EU. Es lässt sich jedoch abschätzen, dass diese 2013 mit rund 40 Mrd. US-$ rund 8 % der Einnahmen Russlands aus Warenexporten ausmachten. Aus dieser gering erscheinenden Ziffer folgt keine Unverwundbarkeit der russischen Seite, denn für Russlands Gazprom, dem einzigen zum Export von Erdgas berechtigten Gasproduzenten Russlands, wäre ein Ausfall seiner Lieferungen in die EU ein schweres Desaster. Das größte Unternehmen Russlands müsste nicht nur seine Produktion (2013: 487 Mrd. m³) um ein Viertel herunterfahren, sondern wegen der gesunkenen Absatzaussichten auch viele Förderanlagen stilllegen, seine großen Investitionsprojekte auf der Halbinsel Jamal kürzen sowie die Verlegung der South Stream Pipeline durch das Schwarze Meer bis auf Weiteres einstellen. Davon wären vor allem auch Zulieferfirmen sowohl in Russland als auch im Ausland betroffen.
Gravierende Folgen hätte der Imageschaden für Gazprom, wenn ihm der Lieferboykott von der russischen Regierung auferlegt würde. Gazprom würde seinen Ruf als verlässlicher Lieferant, den es von der sowjetischen Gasindustrie übernommen und seither bewahrt hat (denn die »Gaskriege« 2006 und 2009 mit der Ukraine waren keine Aktionen gegenüber Gazproms europäischen Kunden) aufs Spiel setzen. Gazprom müsste auf dem europäischen Markt sehr wahrscheinlich Marktanteile aufgeben, die durch Lieferungen an den wenig profitablen Binnenmarkt in Russland und an China kompensiert werden müssten. Hierbei ist anzumerken, dass die Verhandlungsposition von Gazprom in einem chinesischen bilateralen Monopol ungleich schlechter ist, als gegenüber einer Vielzahl europäischer Abnehmerfirmen. Die durch Gazprom getätigten viele Milliarden teuren Investitionen in Pipelines, Kompressorenstationen, Gasspeicher und Förderanlagen von der Jamal-Halbinsel bis nach Westrussland wären zumindest temporär weitgehend entwertet. Nur langfristig könnte es die Absatzverluste im Westen durch vermehrte Lieferungen Richtung Osten (über Pipelines nach China, per Flüssiggastanker nach Südkorea und Japan) ausgleichen.
Vom Gaskrieg zum Ölkrieg
Ein »Gaskrieg« kann zumindest für einige Wochen von beiden Seiten ausgehalten werden. Gazprom hätte Milliardenverluste zu verbuchen. Da aber von einer staatlichen Unterstützung ausgegangen werden kann, bedeutete dies keine unmittelbare Insolvenz des Unternehmens. Mit einem raschen politischen Durchbruch kann also mit Hilfe eines Gaskrieges nicht gerechnet werden. Allerdings wäre eine Ausweitung von Sanktionen oder Embargos auf den Ölsektor zu rechnen. Mit einem Ölembargo zum Beispiel würde die EU Russland weit stärker treffen als mit einem Gasembargo, denn 44 % der Einnahmen des föderalen Staatsbudgets stammen aus der Besteuerung der Ölförderung sowie aus Zöllen auf den Export von Rohöl und Ölprodukten verglichen mit nur 6 % aus Steuern auf die Gasförderung und den Zöllen auf den Gasexport (Daten für 2013). Da 80 % der Ölexporte Russlands nach Europa fließen, wären die Einbußen für den Staatshaushalt signifikant
Der Export von Rohöl und Ölprodukten aus Russland nach Europa, der rund 300 Mio. t beträgt und fast die Hälfte des Werts des Warenexports Russlands ausmacht, könnte durch Sperrung der europäischen Häfen für Öltanker aus Russland sowie der Ölpipelines durch Belarus/Polen und die Ukraine unterbrochen werden. Dann wären die Einnahmeverluste (rund 220 Mrd. US-$ pro Jahr bzw. 18 Mrd. US-$ pro Monat) für Russland erheblich größer als im Szenario »Gaskrieg«, bei dem für Russland »nur« rund 3 Mrd. US-$ pro Monat auf dem Spiel stehen. Da Russlands Wirtschaftswachstum eng an die Einnahmen aus dem Ölgeschäft gekoppelt ist, wäre ein schwerer und anhaltender Wirtschaftseinbruch die Folge.
Russland würde durch ein gegen die EU verhängtes Ölembargo zumindest kurzfristig wenig gewinnen, denn die EU könnte einen Ausfall des russischen 35%-Anteils an ihren Importen von Rohöl und Ölprodukten bis zu acht Monate durch Einsatz ihrer strategischen Ölreserven ausgleichen, die drei Monate ihrer Ölimporte entsprechen. Längerfristig könnte Öl aus einer Vielzahl von Ländern, z. B. aus dem Nahen Osten, Südamerika oder Afrika bezogen werden, was aber nur einen Teil des bisherigen Importbedarfs abdecken würde. Ein jahrelanger »Ölkrieg« mit Russland würde vor allem den Verkehrssektor treffen, in dem 60 % der Ölprodukte verbraucht werden (IEA: 2009 Energy balance for EU-27). Dessen Probleme wären aber lösbar, indem ein Umstieg auf sparsamere Motoren (»Ein-Liter-Auto«) und auf die Elektromobilität vorgenommen würde.
Weder bei Erdgas noch bei Erdöl kann Russland kurzfristig die »chinesische Karte« ausspielen. Der Bau einer Gasleitung aus den westsibirischen Hauptfördergebieten Richtung China (Altai-Pipeline, Kapazität 30 Mrd. m³) hat sich verzögert. Ihre Inbetriebnahme wird nicht vor 2018 erwartet. Die aus Westsibirien in Richtung Osten gebaute Ölpipeline (ESPO) wird erst 2016 die Kapazität von 50 Mio. t und bis 2025 eine Kapazität von 80 Mio. t erreichen. Der Pipelinetransport von Gas und Öl Richtung Osten wird somit auf absehbare Zeit nur rund ein Viertel der Ausfuhren in die EU ersetzen können. Die Folge für Russland wäre eine kurz- bis mittelfristige Zahlungsunfähigkeit, welches dann wohl auch Schwierigkeiten hätte, seine Auslandsschulden zu bedienen.
Wie sich die EU im Gaskrieg schützen kann
Um die Energiesicherheit im Gasbereich rasch zu erhöhen, können in der EU bereits eingeleitete Maßnahmen beschleunigt durchgeführt werden. Dazu gehören in erster Linie der weitere Ausbau von Interkonnektoren zwischen den Gasnetzen der einzelnen EU-Länder sowie der Bau von zusätzlichen LNG-Empfangsterminals an den Küsten Westeuropas, Polens, der baltischen Staaten, der Balkanstaaten und der Ukraine. Damit werden die Empfangskapazitäten für verflüssigtes Erdgas (LNG) aus Afrika und dem Nahen Osten (vor allem aus Katar) erhöht, das durch die Fracking-Revolution in den USA dort nicht mehr benötigt wird. Das Baltikum wird bald keine »Energieinsel« mehr sein: 2014 wird in Litauen das erste baltische LNG-Terminal eröffnet werden. Zwei weitere Terminals sollen in Estland und Finnland entstehen. Die Gasnetze beider Länder werden durch die Unterwasserpipeline »Balticconnector« verbunden werden. Auch das LNG-Terminal in Świnoujście (Polen) soll 2014 in Betrieb gehen.
Der Import von Flüssiggas (LNG) aus den USA wird erst ab 2020 mit 60 Mrd. m³, wovon allerdings nur ein Teil nach Europa gelangen wird, eine ins Gewicht fallende Alternative für Gas aus Russland bilden (EIA: Annual Energy Outlook 2014 Early Release Overview, Figure 4, <http://www.eia.gov/forecasts/aeo/er/execu tive_summary.cfm>). Ebenfalls nur in mehreren Jahren wird die nichtkonventionelle Gasförderung (Schiefergas, Kohleflözgas) in Frankreich, Deutschland und Polen sowie in der Ukraine in relevanten Größenordnungen einsetzen. Sie wird die zurückgehende Förderung von konventionellem Erdgas in diesen Ländern bestenfalls nur ausgleichen können.
Durch den Bau von Gaspipelines aus der Türkei in Richtung Griechenland/Italien (Trans Anatolien Pipeline – TANAP, Trans Adria Pipeline – TAP), die das Erbe des (am Desinteresse der dafür vorgesehenen Produzentenländer Aserbaidschan und Turkmenistan) gescheiterten Nabucco-Projekts antreten, ist eine zusätzliche Diversifizierung der Gasbezüge Europas im Umfang von rund 5 % des Gasimports zu erwarten, wofür Aserbaidschan als Quelle in Frage kommt. Gasimporte aus Zentralasien sind nicht in Aussicht, da sich Turkmenistan und Kasachstan in ihrer Energieexportpolitik zunehmend Richtung China orientieren, das sich im Unterschied zu Europa nicht in ihre inneren Verhältnisse einmischt. Entsprechendes gilt für den Iran.
Weil rund drei Viertel des Erdgases in der EU für Prozesswärme und Heizung und nur zu einem Viertel zur Stromerzeugung verwendet wird (IEA: 2009 Energy balance for EU-27), können Wind- und Sonnenenergie Erdgas vorerst nicht ersetzen. Dies wird nur in fernerer Zukunft möglich werden, wenn die Herstellung von Methan aus »Grünstrom« im großindustriellen Maßstab gelungen ist. Deswegen ist die Erwartung, die »Energiewende« könne die Abhängigkeit von Russlands Erdgas mildern, vorerst unbegründet.
Eine weit getriebene oder völlige Unabhängigkeit von Russlands Erdgas ist für die EU ökonomisch nicht rentabel, so lange Gasimporte aus Russland preiswerter sind als die aus anderen Regionen. Sie ist auch politisch nicht wünschenswert, denn gegenseitige Abhängigkeit bewahrt beide Seiten vor unbedachten Handlungen.
Von der Ukraine ausgehende Gaskrisen
Unbeabsichtigt könnte eine Gaskrise in Europa durch Konflikte in der Ostukraine ausgelöst werden. Neben dem Flug- und Eisenbahnverkehr könnten dort auch Öl- und Gaspipelines unterbrochen werden. Dies würde »nur« die Halbierung der Gasimporte der EU aus Russland zur Folge haben, denn Gaslieferungen durch die Nord Stream und die Jamal-Europa Pipeline wären nicht unmittelbar betroffen und könnten in die zuvor von der Ukraine aus versorgten Regionen umgeleitet werden. Wenn die Unterbrechungen in der Ukraine nur wenige Wochen anhielten, wären damit keine gravierenden Folgen für die Volkswirtschaften Europas zu erwarten. Größere Probleme wären hingegen in der Ukraine selbst zu erwarten. Die Ukraine könnte sich nur über kurze Zeit aus ihren eigenen Gasspeichern versorgen, die Ende März 7 Mrd. m³ enthalten, weil diese im Sommer wieder aufgefüllt werden müssen, um allein technisch den Gastransit nach Westen zu gewährleisten. Von ihren westlichen Nachbarn Polen, Ungarn und Slowakei könnten ebenfalls nur geringe Mengen Erdgas geliefert werden (<http://www.gazeta.ru/busi ness/2014/03/24/5961301.shtml>).
Nicht auszuschließen ist eine erneute russisch-ukrainische Gaskrise nach dem Muster von 2009. Die ukrainische Seite schuldet Gazprom seit Jahresanfang 2014 die Bezahlung der Gaslieferungen. Zusammen mit Forderungen aus 2013 betrugen die Zahlungsrückstände Ende März 2014 rund 2 Mrd. US-$. Wird zwischen Gazprom und der ukrainischen Regierung keine weitere Stundung der Zahlungen ausgehandelt, könnte Gazprom ab April seine Gaslieferungen für die Ukraine einstellen, wovon allerdings auch die Krim betroffenen wäre, die über ukrainisches Gebiet versorgt wird. Würde dann, wie schon 2009, Gas aus den für den Transit nach Westeuropa bestimmten Speichern entnommen, wäre Gazprom veranlasst, wie auch damals den Gastransit über die Ukraine in die EU zu unterbrechen. Freilich kann eine derartige Entwicklung abgewendet werden, wenn die EU, die Weltbank und/oder der IWF der Ukraine Hilfen zur Bezahlung ihrer Gasschulden und ihrer laufenden Gasrechnungen gewähren.
Die ukrainische Gasrechnung wird ab April 2014 allerdings teuer werden. Wenn Gazprom wie angekündigt dann den für den Verzicht auf das Assoziierungsabkommen mit der EU zum Jahresanfang 2014 eingeräumten Preisnachlass von 100 US-$ pro 1000 m³ zurücknimmt und außerdem, wie zu erwarten, Russland den seit dem Vertrag von 2010 über die Stationierung der russischen Flotte nach 2017 auf der Krim geltenden Preisnachlass von ebenfalls 100 US-$ pro 1000 m³aufkündigt, wird der Preis für Gas aus Russland auf rund 470 US-$ pro 1000 m³ steigen und damit wieder so hoch sein, wie er zwischen Julia Tymoschenko und Wladimir Putin 2009 ausgehandelt worden war. So lange das bestehende Einsparungspotential beim Einsatz von Erdgas in der Industrie und bei der Beheizung der Wohnungen noch nicht ausgeschöpft ist, wird die Ukraine auf jährliche Gasimporte aus Russland im Umfang von rund 20 Mrd. m³ zu Kosten von 9 Mrd. US-$ angewiesen sein.
Die Qual der Wahl bei Sanktionen
Im Unterschied zur aggressiven Rhetorik des Kremls und russischer Medien in der aktuellen Ukraine-Krise vermitteln Vertreter der Energiewirtschaft Russlands den Wunsch nach einem business as usual. Ein Beispiel: Russische Parlamentarier unter Leitung des Vorsitzenden des Dumakomitees für Energie Ivan Gratschow führten im März 2014 mit deutschen Bundestagsabgeordneten aus dem Ausschuss für Wirtschaft und Energie Gespräche über einen neuen Anlauf zur Bildung eines russisch-ukrainisch-deutschen Gastransportkonsortiums, das den ukrainischen Gassektor einer gemeinsamen Verwaltung unterstellen soll. Den staatlichen, halbstaatlichen und privaten Unternehmen Russlands ist nämlich ebenso wenig wie den westlichen Firmen, die im Russlandgeschäft tätig sind, an einem Abbruch oder auch nur an einer Störung der Handelsbeziehungen gelegen. Dies gilt insbesondere im Energiebereich, denn der Export von Erdöl, Erdgas und Steinkohle macht 70 % der gesamten Warenausfuhr Russlands und 63 % seiner Westexporte aus.
Wenn Verhandlungen oder die Zusammenarbeit im Sinne eines »Wandels durch Annäherung« aber aussichtslos erscheinen, sind Sanktionen die einzig verbleibende Option. Deutschland kann sich ihnen nicht entziehen, denn das Außenwirtschaftsgesetz der Bundesrepublik Deutschland verlangt in § 4 die Umsetzung der Beschlüsse des Rates der Europäischen Union über wirtschaftliche Sanktionen im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen.
Aber welche Maßnahmen sind zielführend, können nicht umgangen und nach angemessener Zeit wieder aufgehoben werden? So lange die Krim-Krise nicht beigelegt ist, könnte die EU die laufenden Verhandlungen mit Russland über die Regelung der Anbindung der Nord Stream Pipeline an die deutsche OPAL-Ferngasleitung sowie über die Gewährung von Ausnahmegenehmigungen für South Stream von den Entflechtungsregeln des 3. Energiepakets aussetzen. Damit würde es sich um gezielte, wirksame und zugleich maßvolle und leicht revidierbare Sanktionen handeln, die keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Volkswirtschaften der EU hätten.
Ein Embargo auf Gasimporte aus Russland als Antwort auf die Annexion der Krim würde dagegen neben der Wirtschaft Russlands auch der Wirtschaft und Bevölkerung in der EU unverhältnismäßig schaden. Die für beide Seiten gravierenden Folgen eines »Gaskriegs« stellen, in Analogie zur Abschreckung im Atomzeitalter, für rational denkende Akteure ein wirksames Hemmnis dar. Ein »Gaskrieg« mit dem möglichen Kollateralschaden »Ölkrieg« ist deswegen äußerst unwahrscheinlich und würde, sollte er auf Grund unbedachter Handlungen dennoch ausbrechen, alsbald beendet werden. Wenn Russland jedoch nach dem Modell der Krim im postsowjetischen Raum weitere Annexionen unternähme, wäre ein Ölembargo das angemessene und effektive Sanktionsinstrument.
