Putin und die NGOs
Seit Wladimir Putin vor nun schon fast 15 Jahren russischer Präsident wurde, versucht er, sehr erfolgreich, alle autonomen politischen Subjekte in Russland der direkten Kontrolle des Staates, besser noch des Kremls zu unterwerfen. In Wirtschaft und Politik ist das weitestgehend gelungen. Bei den Massenmedien sehr weitgehend. Blieben und bleiben die NGOs. Sie haben sich als am widerständigsten erwiesen. Das hat unterschiedliche Gründe.
Erstens galten NGOs im Kreml lange nicht als sonderlich gefährliche politische Bedrohung. Das änderte sich kurzzeitig 2004/2005, als der Kreml vor allem bei der sogenannten Orangenen Revolution in der Ukraine aus dem Ausland finanzierte NGOs als wichtige treibende Kraft der politischen Veränderungen betrachtete. Doch hielt diese seinerzeit stark übertriebene Angst vor der Möglichkeit ähnlich »umstürzlerischer Machenschaften« in Russland nur recht kurz an. Danach, etwa ab Ende 2006 und bis zur Protestwelle gegen Wahlfälschungen und die Wiederwahl von Wladimir Putin zum russischen Präsidenten im Winter 2011/2012 periodisch, blieben die Aufmerksamkeit den NGOs gegenüber und das Verhältnis zwischen Staat und NGOs ambivalent.
Dieses Verhältnis schwankt seit Putins Machtantritt zwischen dem Misstrauen des Staates allen autonomen, potentiell eigenständigen politischen Subjekten gegenüber (die aus seiner Sicht streng kontrolliert gehören) und der Erkenntnis, dass NGOs eine ganze Reihe wichtiger sozialer und politischer Funktionen ausfüllen, die der Staat nicht oder nicht mehr zu gewährleisten in der Lage ist. Außerdem erwiesen sich die NGOs nach weitgehender Abschaffung der Pressefreiheit und Gleichschaltung der (ohnehin schwachen und in vielen Bereichen dysfunktionalen) politischen Parteien für den Kreml als nützlicher, ja mitunter notwendiger Kommunikationskanal in die Gesellschaft.
Die Überlebensfähigkeit der russischen NGOs
Das Überleben unabhängiger NGOs wurde bis heute außerdem durch ihre große politische und institutionelle Lernfähigkeit gewährleistet. Unter dem staatlichen Druck der vergangenen 15 Jahre ist die NGO-Arbeit in Russland in fast allen Bereichen professioneller geworden. Das gilt insbesondere für die Einhaltung der in vielem widersprüchlichen, oft geänderten und über Verwaltungsakte zu wahren bürokratischen Monstern aufgeblähten, die NGOs betreffenden Gesetze. Kurz gesagt: Vor allem Juristen, Buchhalter, Geschäftsführer, die NGOs beraten oder in ihnen arbeiten, aber auch viele Aktivisten sind schlicht besser, schneller und professioneller als die staatliche Finanz-, Justiz- oder sonstige Verwaltung. Einem in vielem legalistischen Staat gegenüber kostet diese ständige Professionalisierung (auch im Sinn einer Art »lebenslangen Lernens«) zwar viel Kraft und es müssen dafür nicht geringe Ressourcen eingesetzt werden, aber sie verschafft, solange es sich nicht um frontale Angriffe handelt, immer wieder Raum und Zeit zum Weitermachen.
Damit komme ich zum dritten Grund für die besondere Widerständigkeit von NGOs in Russland. Es ist für einen Staat (und seine Staatsmänner und -frauen), für den der Eigensinn der Menschen nur schwer vorstellbar ist, und der, vom eigenen Zynismus geleitet, hinter jedem und allem irgendwelchen »fremden Mächte«, Verschwörungen und politischen Utilitarismus vermutet, ganz offenbar schwer vorstellbar, dass zivilgesellschaftliches Engagement sozusagen aus sich selbst heraus oder aus einer bestimmten Situation oder einem bestimmten Ereignis, einem Erlebnis oder einer Erfahrung heraus entsteht. Administrative, auch strafrechtliche Maßnahmen gegen dieses Engagement laufen eben deshalb immer wieder zwar nicht völlig ins Leere (sie erschweren dieses Engagement mitunter enorm), aber sie können es nicht verhindern. Es verlagert sich immer wieder und findet immer neue Formen und Foren.
Die Verstärkung der staatlichen Kontrolle
Bis heute gab es unter Putin drei größere Versuche, unabhängige NGOs unter mehr oder weniger direkte staatliche Kontrolle zu bringen und diejenigen, die sich dagegen wehrten, entweder zu marginalisieren oder auch zu schließen. Der erste im Jahr 2001 endete mit einem oben schon angedeuteten Kompromiss, der das Verhältnis Kreml-NGOs in einem (allerdings jederzeit prekären) Gleichgewicht zwischen Konfrontation und Kooperation hielt.
Der zweite Versuch endete in der Verabschiedung des »NGO-Gesetzes« Ende 2005/Anfang 2006, das den NGOs weitergehende Berichtspflichten auferlegte, in der Praxis also Ressourcen band und bindet, aber, ebenfalls in der Praxis und entgegen anderslautenden Befürchtungen, nicht zu wesentlichen Einschränkungen in der Arbeit russische NGOs führte. Die größte negative Wirkung dieses Versuches dürfte von zahlreichen öffentlichen Äußerungen hochgestellter Politiker bis hin zu Putin ausgegangen sein, NGOs seien »Feinde«, »Schakale, die um ausländische Vertretungen streunen«. Dadurch wurde die Einstellung von Teilen der Gesellschaft, vor allem aber von weiten Teilen der Verwaltung zu NGOs grundsätzlich negativ geprägt.
Der dritte Versuch begann als Teil der staatlichen Reaktionen auf den Protestwinter 2011/2012 und hält bis heute an. Sein wichtigster Bestandteil ist das sogenannte »NGO-Agentengesetz«, das eigentlich kein eigenes Gesetz ist, sondern aus einer Reihe dem NGO-Gesetz neu hinzugefügter oder geänderter Paragraphen besteht. Diese Vorschriften verpflichten NGOs, die »sich politisch betätigen« und Geld oder andere Zuwendungen aus dem Ausland erhalten, sich beim Justizministerium als »ausländische Agenten« registrieren zu lassen. Danach müssen sie jede öffentliche Äußerung mit dem Zusatz »ausländischer Agent« versehen.
Die Durchsetzung des Agentengesetzes
Trotz erheblichen staatlichen »Pressings«, der »Überprüfung« von mehr als 700 NGOs in ganz Russland durch Staatsanwaltschaft, Justizministerium, Finanzamt und eine Reihe anderer Behörden ab dem Frühjahr 2013, hatte sich im Frühjahr 2014 erst eine NGO als »ausländischer Agent« im entsprechenden Register des Justizministeriums eintragen lassen (<http://unro.min just.ru/NKOForeignAgent.aspx>). Alle anderen, selbst diejenigen NGOs, die von den Behörden als »Agenten« eingestuft und teilweise mit empfindlichen Geldstrafen belegt worden waren, weigerten sich und weigern sich bis heute. Viele NGOs klagten und klagen sowohl gegen das Gesetz als auch gegen die »Überprüfungen« und die aus ihnen von den Justizbehörden abgeleiteten Bescheide und Anweisungen vor russischen Gerichten, aber auch vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Eine Entscheidung des russischen Verfassungsgerichts hat die »Agentenparagraphen« für verfassungskonform erklärt, wenn auch einige Einzelbestimmungen, darunter die zu Mindeststrafen, aufgehoben.
Im Juni 2014 beschloss die Staatsduma eine Verschärfung der »Agenten«-Paragraphen des NGO-Gesetzes. Seither hat das Justizministerium das Recht, NGOs auch ohne deren Zustimmung in das »Agenten«-Register einzutragen. Bis heute (21.10.2014) hat es 15 NGOs getroffen. Es ist damit zu rechnen, das weitere folgen werden. Justizminister Jurij Tschajka hat bereits 2013 im Föderationsrat von 24 NGOs gesprochen, die nach Ansicht des Ministeriums »Agenten« seien. Außerdem wurden 2013 und 2014 mehr als 40 NGOs von der Staatsanwaltschaft aufgefordert, sich vorsorglich als »Agenten« registrieren zu lassen, da sie Geld aus dem Ausland bekämen und Gefahr liefen, sich »politisch zu betätigen«.
Die Reaktionen der NGOs auf das Agentengesetz
Die praktischen Reaktionen der NGOs auf diesen staatlichen Druck sind unterschiedlich. Einige NGOs, wie die Wahlbeobachter von »Golos«, haben sich als juristische Personen aufgelöst, oder sind, wie die »Juristen für Verfassungsrechte und Freiheit« dabei, sich aufzulösen (ein juristisch und administrativ nicht ganz einfacher und langwieriger Vorgang). Fast alle NGOs, die sich auflösen, haben aber erklärt, ihre Arbeit auch ohne juristischen Status fortsetzen zu wollen. Rechtlich ist das möglich. Praktisch werden diese NGOs auf zahlreiche neue Probleme treffen, wohl bis hin zur möglichen Kriminalisierung einzelner Personen.
Einige andere NGOs, darunter das Menschenrechtszentrum Memorial, machen weiter wie bisher. Sie fechten meist die Eintragung in das »Agentenregister« vor Gericht an (in der Regel ohne besonderen Erfolg). Das Menschenrechtszentrum Memorial aber auch einige andere NGOs wollen bis zum EGMR gehen, unter anderem, weil sie das Gesetz insgesamt für unmoralisch und verfassungswidrig hält.
Eine weitere Reaktion ist eine Art Hase-und-Igel-Spiel mit den Behörden. Das kann sich in einem Geflecht von unterschiedlichen NGOs ausdrücken, die unterschiedliche Funktionen wahrnehmen. Eine NGO macht politische Erklärungen und betreibt Lobbying. Ihre Aktivist/innen arbeiten ausschließlich ehrenamtlich. Eine andere bekommt ausländische Finanzierung für Projekte, die auch nach der Definition von Staatsanwaltschaft und Justizministerium nicht »politisch« sind. Wieder andere NGOs weichen auf Organisationsformen (juristische Personen) jenseits des NGO-Gesetzes aus, die dann nicht den »Agentenparagraphen« unterliegen.
Der Vorstoß gegen Memorial
Allerdings beschränkt sich die staatliche Behinderung und Bedrohung von NGOs nicht auf das relativ neue Agentengesetz. Alle anderen, länger erprobten administrativen bis strafrechtlichen Instrumente bleiben ebenfalls im Einsatz. Jüngstes und bekanntestes, aber bei weitem nicht einziges Beispiel ist der Schließungsantrag des Justizministeriums vor dem Obersten Gericht gegen »Memorial Russland«. »Memorial Russland« ist ein Netzwerk aus rund 50 regionalen und thematischen Memorial-Organisationen und selbst eine von mehr als 60 Mitgliedsorganisationen von »Memorial International« (Zum Memorial-Netzwerk siehe: <http://russland.boellblog.org/2014/10/11/wie-funktioniert-memorial-ein-kleiner-wegweiser-durch-eine-zugegeben-kompli zierte-struktur/>). Bei einer der regelmäßigen Prüfungen stellte das Justizministerium Anfang 2012, also vor Beginn der jetzigen Repressionswelle gegen NGOs, fest, dass die seit Gründung der Organisation geltende konföderative Struktur von »Memorial Russland« »nicht dem Gesetz entspreche« und geändert werden müsse. Insbesondere behagt dem Justizministerium nicht, dass die Mehrzahl der Mitgliedsorganisationen von »Memorial Russland« ihrerseits eigenständige juristische Personen sind. »Memorial Russland« müsse sich zentralistisch organisieren und die regionalen Memorial-Organisationen zu Filialen werden. Ohne hier ins Detail gehen zu können, würde das aber zu weiteren Problemen führen, die wiederum die Schließung von Memorial durch das Justizministerium zum Ergebnis hätten. Memorial sucht einen Ausweg, das Justizministerium betreibt die Schließung. Viele NGOs haben Probleme mit der Feuerwehr, dem Gesundheitsamt oder der Arbeitsschutzbehörde. Beliebt ist in jüngster Zeit auch die Kündigung von Mietverträgen (so unlängst geschehen bei »Golos« und der »Bewegung für Menschenrechte«).
Soziale und politische NGOs?
Seit dem Frühjahr zeichnet sich noch ein weiterer Angriff auf unabhängige und staatskritische NGOs ab. Der von Michail Fedotow geleitete Zivilgesellschaftsrat beim Präsidenten berät seit einiger Zeit eine erneute Änderung des NGO-Gesetzes. Er schlägt vor, die Agentenparagraphen abzuschaffen und dafür, um den Befürchtungen des Kremls auf politische Einflussnahme (nicht nur aus dem Ausland) Rechnung zu tragen, künftig eine Einteilung von NGOs in »soziale« und »politische« vorzunehmen. »Soziale« NGOs sollen diesen Vorschlägen nach künftig steuerlich begünstigt sein und staatliche Zuwendungen erhalten können. »Politische« NGOs werden hingegen von staatlicher Förderung ausgeschlossen und sollen auf alle Zuwendungen, insbesondere aber auf Zuwendungen aus dem Ausland einen noch festzulegenden Steuersatz zahlen. Die Befürworter dieser im Übrigen im Zivilgesellschaftsrat nicht unumstrittenen Initiative verweisen darauf, dass so die heute als »Agenten« verfolgten NGOs eventuell noch gerettet werden könnten, während staatliche Förderung aller anderen verstärkt würde. Ein Gewinn also für alle Beteiligten. Tatsächlich verbirgt sich hinter dem Vorschlag aber eine gefährliche Tendenz zur Entsolidarisierung in der NGO-Szene, wie sie auch anderswo schon länger zu beobachten ist.
