Einführung
Um Russlands Verstöße gegen das Völkerrecht zu ahnden sowie ein Einlenken in der Ukraine-Krise zu erwirken, verhängten die USA, Kanada, Australien, die Europäische Union und Norwegen im März 2014 Sanktionen gegen Russland. Im Einzelnen bestehen diese aus Einreiseverboten für bestimmte Funktionsträger, dem Einfrieren von Vermögen und wirtschaftlichen Ressourcen von mehr als 100 Einzelpersonen, dem Verbot der Kreditvergabe an führende russische Banken und Unternehmen, aus Embargos für Dual-Use-Güter (militärisch und zivil nutzbare Güter) sowie für Exporte von Rüstungsgütern und Technologien zur Erdölförderung. Als Gegenmaßnahme hat Russland am 6. August 2014 ein Importverbot für einige Agrarprodukte aus der EU, den USA, Kanada, Australien und Norwegen verhängt, das ein Jahr lang gelten soll. Davon betroffen sind Fleisch, Milch und Milchprodukte, Obst, Gemüse, Nüsse und Fisch. Ausgenommen sind Babynahrung, Genussmittel, Saatgut für einige Pflanzenarten sowie bestimmte Lebensmittelzusatzstoffe, da diese Waren für die russische Produktion von essentieller Bedeutung sind. Die Folgen sind weitreichend. Neben der europäischen Landwirtschaft leidet darunter vor allem Russland selbst.
Agrarhandel zwischen EU und Russland
Bei den russischen Gesamtimporten einer Reihe von Gütern (mit Ausnahme von Fleisch) wurde im Jahr 2013 im Vergleich zum Vorjahr eine Wachstumstendenz beobachtet. Insbesondere war das Importvolumen bei Milch und Sahne (+51 % auf 764 Mio. USD), Butter (+35 % auf 684 Mio. USD), Fisch (+16 % auf 2,3 Mrd. USD) und Getreide (+26 % auf 626 Mio. USD) gewachsen. Die EU führte 2013 überdies landwirtschaftliche Produkte im Wert von 11,8 Milliarden Euro nach Russland aus. 2013 betrug der Anteil von Exporten nach Russland an der Gesamtexportleistung im Agrarhandel 2,4 %. Deutschland war zuletzt nach China allgemein der zweitwichtigste Handelspartner Russlands. Nach Daten der »Germany Trade & Invest« (GTAI) für 2012 kamen 9,4 % aller Einfuhren nach Russland aus Deutschland. 2013 waren die deutschen Exporte nach Russland allerdings um 5,2 % auf 36,1 Mrd. Euro und die deutschen Importe aus Russland um 5,5 % auf 40,4 Mrd. Euro gesunken. Das Handelsvolumen reduzierte sich um rund 5 % auf 76,5 Mrd. Euro. Im ersten Halbjahr 2014 war es weiter rückläufig – auch vor dem Hintergrund, dass bereits in den vergangenen Jahren der deutsche Agrarexport nach Russland durch russische Importsperren für bestimmte Milch- und Fleischerzeugnisse aufgrund mangelnder Hygiene (unter Anderem wegen des Auftretens der Afrikanischen Schweinepest in der EU) beeinträchtigt war. Für den Rückgang der Exporte nach Russland war neben den durch die russischen Behörden unter dem Vorwand mangelnder Hygiene ergangenen Importbeschränkungen sowohl die Preissituation als auch die wachsende Konkurrenz aus anderen Ländern (Australien, Brasilien, Kanada, Uruguay) ausschlaggebend. Das Exportvolumen deutscher Agrarprodukte belief sich im Jahr 2013 auf 1,6 Mrd. EUR und liegt damit 14 % unter dem Wert des Vorjahreszeitraums. Bei Nahrungsmitteln tierischen Ursprungs, dem Hauptanteil deutscher Agrarexporte, gibt es mit -34 % einen besonders signifikanten Rückgang der Handelsumsätze.
Die drei größten Produktgruppen unter den Fleischerzeugnissen, die dem Importverbot unterliegen, sind: Schweinefleisch (EU-Exportwert 2013: 959 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 230 Mio. Euro), Geflügelfleisch (EU-Exportwert 2013: 78 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 2,1 Mio. Euro) und Rindfleisch (EU-Exportwert 2013: 110 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 5,8 Mio. Euro). Bei den Fleischlieferungen aus Europa, darunter auch aus Deutschland, hat Schweinefleisch den größten Anteil (EU-Exporte: 77 %, deutsche Exporte: 96 %). Der Fleischexport aus Deutschland nach Russland ist seit vier Jahren stark rückläufig. Von 2010 bis 2013 ist das deutsche Fleischexportvolumen nach Russland fast auf die Hälfte geschrumpft. Bei Fleisch- und Fleischerzeugnissen wurden 2013 Waren im Wert von 346 Mio. Euro (ca. 189.000 Tonnen) exportiert, was einem Minus von ca. 30 Prozent entspricht.
Bei den Warengruppen Trinkmilch, Kefir etc. ist der Anteil der russischen Importe eher unbedeutend; dafür erreicht er in den Kategorien Milchpulver bzw. Molke, Käse und Butter 50 % und mehr. Derzeit beträgt der Anteil der Eigenproduktion bei Trinkmilch ca. 76 % und bei Rohmilch 66 %. Die drei größten Produktgruppen unter den Milcherzeugnissen, die nun dem Importverbot unterliegen, sind: Käse und Quark (EU-Exportwert 2013: 983,5 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 140 Mio. Euro), Butter (EU-Exportwert 2013: 144 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 4,8 Mio. Euro), sowie Milch und Sahne (EU-Exportwert 2013: 133,5 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 5,2 Mio. Euro). Im Jahr 2013 führte Deutschland Milch und Milcherzeugnisse im Wert von 164,6 Mio. Euro (ca. 397.000 Tonnen) nach Russland aus. Aufgrund bereits bestehender veterinärrechtlicher Sperren sind die deutschen Exporte von Milch und Milcherzeugnissen nach Russland im Jahr 2013 im Vergleich zum Vorjahr um 45 % zurückgegangen, bei Käse betrug der Rückgang rund 49 %. Der Rückgang der Exporte lässt sich ähnlich wie bei Fleischprodukten einerseits auf die Sperrung von Milchbetrieben und andererseits auf verstärkte Konkurrenz aus anderen Ländern zurückführen.
Der Anteil der Importwaren auf dem russischen Obst- und Gemüse-Markt ist immer noch erheblich. Dabei führen Tomaten (ca. 30 %), gefolgt von Kartoffeln (15 %) und Zwiebeln (10 %). Die meisten Tomaten werden aus der Türkei, der EU und China eingeführt, Kartoffeln kommen aus Ägypten, China und der EU. Jährlich werden aus der EU über 800.000 Tonnen Gemüse nach Russland ausgeführt. Laut den statistischen Daten für 2013 hatten folgende Gemüsearten den größten Anteil an den EU-Exporten von frischem und gekühltem Gemüse nach Russland: Tomaten (28 %), Kohl (14 %), Kartoffeln (11 %), Karotten (11 %) und Zwiebeln (11 %). Fast 30 % aller von Russland importierten Tomaten und Zwiebeln und 20 % aller importierten Kartoffeln stammen aus der EU.
Die drei größten Produktgruppen, die bei Obst und Nüssen dem Importverbot unterliegen, sind: Äpfel, Birnen und Quitten (EU-Exportwert 2013: 522 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 6,6 Mio. Euro), Aprikosen, Marillen, Kirschen, Pfirsiche, Nektarinen, Pflaumen und Schlehen (EU-Exportwert 2013: 248 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 33.000 Euro), und Zitrusfrüchte (EU-Exportwert in 2013: 45 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert in 2013: 170.000 Euro).
Bei Gemüse sind die drei größten vom Importverbot betroffenen Produktgruppen: Tomaten (EU-Exportwert 2013: 254 Mio. Euro), Kohl (EU-Exportwert 2013: 49 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 1,8 Mio. Euro), und Kartoffeln (EU-Exportwert 2013: 40 Mio. Euro; Deutschlands Exportwert 2013: 3 Mio. Euro).
Folgen für die EU
Die mit einem Importverbot belegten Agrargüter machen 4,5 % der europäischen Agrarexporte aus (nominal mehr als 5 Mrd. Euro). Trotz der relativ geringen Handelsabhängigkeit der EU von Russland gibt es eine Reihe von EU-Ländern, die in engeren Handelsbeziehungen mit Russland stehen und deshalb wirtschaftlich stärker betroffen sind. Dazu gehören Litauen, Polen, Deutschland und die Niederlande. Die nun überschüssigen EU-Agrargüter werden überwiegend auf dem EU-Binnenmarkt abgesetzt (besonders im Fall von leicht verderblichen Lebensmitteln). Dabei ist anzumerken, dass nicht nur im eigenen Land, sondern teilweise auch in EU-Nachbarländern verkauft wird. Somit ist der EU-Markt als ganzer davon betroffen. Dies führt zu einem Rückgang der Erzeugerpreise, was wiederum einen Rückgang der Verbraucherpreise zur Folge hat. Die genauen Auswirkungen auf die einzelnen EU-Länder variieren je nach Grad ihrer Handelsabhängigkeit vom russischen Markt und je nach Produktgruppe.
Fleischerzeugnisse gehören zu den wichtigsten europäischen Agrarprodukten, die nach Russland exportiert werden. Wirtschaftlich am stärksten von dem Fleisch-Einfuhrverbot betroffen sind unter anderem Deutschland, Polen und Dänemark. Als Folge sind die Verbraucherpreise geringfügig gesunken.
Neben Fleisch gehören Milcherzeugnisse zu den wichtigsten europäischen und deutschen Agrarexportartikeln nach Russland. Vor allem bei hochwertigen Veredelungserzeugnissen mit hoher Wertschöpfung, wie z. B. Käse, ist die europäische Nahrungsmittelindustrie auf dem russischen Markt konkurrenzlos. Da Russland mit 30 % der Exportumsätze unter den Drittstaaten der größte Abnehmer für deutsche Milcherzeugnisse ist, sind die Folgen des Embargos für die deutsche Milchwirtschaft signifikant. Am Schlimmsten trifft es die Käsehersteller, da über 50 % der Käseexporte für Russland bestimmt waren. Käse und Quark stellen die mit Abstand wichtigsten nach Russland exportierten Milchprodukte dar, sowohl für die EU als auch für Deutschland. Im Zuge der Abschaffung der Milchquotenregelung befinden sich viele Betriebe auf Expansionskurs.
Die Fleisch- und Milchmärkte sind global ausgerichtet, so dass die Warenströme sich aufgrund von Restriktionen und Veterinärauflagen in anderen Ländern kurzfristig nicht beliebig umlenken lassen. Aus diesem Grund werden die Erzeugerpreise kurz- bis mittelfristig unter Druck bleiben, was zeitversetzt zu einem weiteren Nachgeben der Einzelhandelspreise für Fleisch- und Milchprodukte, insbesondere für Käse und Butter führen wird.
Was den Obst- und Gemüsemarkt betrifft, so ist in der EU der Handel mit Tomaten, Kohl, Kartoffeln, Karotten und Speisezwiebeln am stärksten betroffen, da diese einen relativ hohen Anteil an den Exporten nach Russland ausmachen. Das Importverbot trifft hier insbesondere Polen, Litauen, die Niederlande und Spanien. Diese vier Länder liefern 90 % der nach Russland exportierten EU-Tomaten. Darüber hinaus stammen aus diesen Ländern 75 % aller nach Russland eingeführten europäischen Kartoffeln und 80 % aller europäischen Zwiebeln. Am stärksten betroffen ist Polen, da es Russlands wichtigster Obst- und Gemüselieferant ist. Der Export von Kohl nach Russland erreichte im Jahr 2013 rund 70.000 Tonnen im Wert von 23 Mio. Euro, was 43 % der gesamten polnischen Kohl-Exporte entsprach. Der Export von Tomaten nach Russland belief sich im Jahr 2013 auf rund 50.000 Tonnen im Wert von 42 Mio. Euro, was ebenfalls einen bedeutenden Teil (fast 50 %) der polnischen Gesamtexporte von Tomaten ausmachte.
Russland bezog 2013 aus Polen 676.000 Tonnen Äpfel im Wert von 254 Mio. Euro, was 55 % des gesamten polnischen Äpfelexports oder 86 % der gesamten EU-Äpfelexporte entsprach. Wegen des stagnierenden Konsums in Polen hängen die Aussichten für ein Exportwachstum vom Verbrauch in Russland und den benachbarten osteuropäischen Ländern ab. Nach Einführung des russischen Importstopps sind die polnischen Unternehmen nun gezwungen, schnell neue Abnehmer zu finden. Belgien ist ein weiteres Land, welches von dem Obst-Embargo betroffen ist. Ein Viertel der Früchte, die in Belgien erzeugt werden, hauptsächlich Birnen, Äpfel und Erdbeeren, werden nach Russland ausgeführt. Somit ist Russland für Belgien in diesem Bereich der größte Importeur. Für andere EU-Länder, z. B. Litauen oder die Niederlande, ist Russland ebenfalls ein wichtiger Kunde. Russland nahm 2013 die Hälfte aller Kartoffel- und 86 % aller Tomatenexporte aus Litauen ab. Die Niederlande exportierten 2013 gut 132.000 Tonnen frisches Obst und Gemüse nach Russland. Der niederländische Anteil an den EU- Kartoffelausfuhren nach Russland betrug 2013 54 %, was jedoch nur 3 % der gesamten niederländischen Kartoffelexporte ausmachte. Insgesamt hat der Handel zwischen Russland und den Niederlanden in den letzten Jahren jedoch nachgelassen. Aufgrund des hohen Angebots im Inland und den anderen EU-Ländern ist mit Preisrückgängen insbesondere bei Tomaten, Kartoffeln, Zwiebeln und Kohl zu rechnen.
Deutschlands Obst- und Gemüsebranche ist weniger stark von dem Importverbot betroffen, da der Warenverkehr zwischen Deutschland und Russland in diesem Bereich eher geringfügig ist. Die deutschen Tomaten werden überwiegend auf dem deutschen Markt abgesetzt. Deutschlands Anteil an den EU-Ausfuhren von Kartoffeln nach Russland beträgt nur 7 % und bei Zwiebeln nur 17 %. Was die deutschen Verbraucherpreise für frisches Gemüse betrifft, so lagen sie bereits vor dem Importverbot deutlich unter dem Vorjahresniveau. Dies könnte jedoch saisonal bedingt sein. Die Auswirkungen des russischen Importstopps können also in diesem Fall nicht direkt gemessen werden. Die EU-Kommission hat jedoch im Jahr 2014 den Erzeugern des Obst- und Gemüsesektors Finanzmittel zur Absatzförderung in Höhe von rund 290 Mio. Euro zur Verfügung gestellt. Die betroffenen Erzeuger erhielten für Marktrücknahmen einen finanziellen Ausgleich. Deutsche Erzeuger haben jedoch diese Mittel nicht in Anspruch genommen. Der Grund dafür könnte die geringe Exportorientiertheit des deutschen Obst- und Gemüsesektors sein.
Folgen für Russland
Laut statistischen Daten für das dritte Quartal 2014 hat der russische Milchmarkt als Folge des Importverbots ein Drittel der Produkte einbüßen müssen. Laut Daten des Institutes für die Konjunktur der Agrarmärkte (IKAR) waren die Schweinefleisch- und Geflügelfleischmärkte in Russland am stärksten von den Sanktionen betroffen, obwohl Geflügelfleisch nicht im großen Umfang zu den importierten Gütern gehörte. Die Tatsache, dass die Preise für Geflügel trotzdem gestiegen sind, kann dadurch erklärt werden, dass sowohl die Verbraucher als auch die verarbeitende Industrie die fehlende Menge an Schweinefleisch kurzfristig mit Geflügelfleisch substituierte und somit diese erhöhte Nachfrage auf dem Markt auslöste. 2015 werden die Preise vermutlich weiter steigen. Nach Einschätzung von Experten werden infolge der Restriktionen etwa 30 % der russischen Familien mit geringen Einkommen an den Rand der Überlebensfähigkeit gebracht. Um die Binnennachfrage nach Milch kurz- bis mittelfristig zu decken, sollen die Milchimporte aus Belarus, Kasachstan, China, Lateinamerika, Serbien und der Schweiz erhöht werden. Zusätzliche Fleischeinfuhren sollen aus Belarus, Mexiko, Kolumbien, Ecuador, Peru, Brasilien, Argentinien, Paraguay und Uruguay erfolgen. Um die fehlende Menge an Obst kurzfristig zu ersetzen, bemühen sich die russischen Handelsunternehmen um Einfuhren aus Asien, Afrika und Südamerika, sowie aus den GUS-Ländern.
Der Einfuhrstopp könnte zu einem ernsthaften Grund für Defizite und somit Preiserhöhungen bei den betroffenen Lebensmitteln in Russland werden. Laut Statistik betrug der Preisanstieg in Russland 2014 bereits 11 %. Am stärksten sind die Preise für Buchweizen (+ 80 %), Weißkohl (+ 44 %), Zucker (+ 38 %), Hähnchen- und Schweinefleisch (+ 27 %), Äpfel, Tomaten, Zwiebel und Reis (jeweils um mindestens 20 %), Milchprodukte und Wursterzeugnisse (um 15–20 %), Eier, Sonnenblumenöl und Weizenbrot (um rund 5 %) gestiegen.
Experten sind sich einig, dass Russland schnell den Ersatz für europäisches Fleisch, Milch, Obst und Gemüse finden wird, da insbesondere GUS-Länder, Asien, Nordafrika, Latein- und Südamerika hier ein großes Potenzial bieten. Dabei stellen aber die höheren Logistik- und Transportkosten ein wesentliches Problem dar. Neue Lieferanten können zwar relativ rasch gefunden werden, doch müssten die Mehrkosten auf den Endpreis der Ware aufgeschlagen werden. Außerdem haben viele russische Händler bereits Anzahlungen für Lieferungen aus der EU und den USA geleistet, so dass es ihnen momentan an Finanzmitteln mangelt, um kurzfristig neue Handelspartner zu finden und neue Waren zu bestellen.
Das Importverbot wird vom russischen Staat als Chance für die Entwicklung der eigenen Landwirtschaft gesehen; diese werde zusätzlich durch die staatliche Förderung der Agrar- und Nahrungsmittelindustrie angekurbelt. Bis 2020 will die russische Regierung 1,5 Billionen Rubel (31,1 Mrd. Euro) zur Förderung der Landwirtschaft zur Verfügung stellen. Derzeit beträgt der Importanteil bei Trinkmilch ca. 25 %, bei Rohmilch 33 %, bei Schweinefleisch 25 % und bei Geflügelfleisch 10 %. Laut dem OECD-FAO Agricultural Outlook ist bis 2023 mit einem Anstieg des Fleisch- und Milchverbrauchs zu rechnen. Dies bedeutet, dass die eigene Produktion weiter gesteigert werden muss, um die Importabhängigkeit zu reduzieren. Das Ziel der Regierung ist es, nicht nur die Versorgung der Bevölkerung vollständig aus heimischer Produktion zu gewährleisten, sondern auch Geflügel- und Schweinefleisch zu exportieren. Laut Prognosen des Landwirtschaftsministeriums sollen in zehn Jahren bis zu 400.000. Tonnen Geflügel- und 200.000Tonnen Schweinefleisch in die GUS- und EU-Länder sowie nach Südostasien und in den Nahen Osten ausgeführt werden.
Russische Erzeuger können kurz- und mittelfristig unmöglich ausreichend Lebensmittel aus eigener Produktion bereitstellen. Desweiteren ist nicht davon auszugehen, dass die vom Importverbot betroffenen Güter sofort und in vollem Umfang durch Importe aus anderen Ländern ersetzt werden können, da die Erschließung neuer Erzeugermärkte zeitaufwendig ist.
Der Prozess der Importsubstitution kann nur langsam verlaufen, da es sich bei den russischen Agrarerzeugern um vorwiegend kleinere Betriebe handelt. Auch die großen Entfernungen in Kombination mit der fehlenden Infrastruktur und dem komplizierten Geflecht aus Importeuren, Zwischenhändlern und Vermittlern stellen eine große Herausforderung für die Belieferung mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen dar. Dies schlägt sich in hohen Kosten für Logistik und somit in höheren Verbraucherpreisen nieder. Die Versorgung mit Lebensmitteln überwiegend aus eigener Produktion ist also kurz- bis mittelfristig kaum realistisch. Laut der Zeitschrift »Delowoje Obosrenije« könnte der Ausbau der Eigenproduktion von Geflügelfleisch mindestens zwei Jahre in Anspruch nehmen, bis die Nachfrage ausreichend gedeckt wäre, bei Obst und Gemüse wären es drei bis vier Jahre, bei Schweinefleisch vier bis fünf Jahre und bei Rindfleisch würden sogar bis zu zehn Jahre gebraucht.
Fazit
Das kurzfristig entstandene zusätzliche Angebot an Agrarerzeugnissen und Lebensmitteln belastet die EU-Märkte und führt zu Preisrückgängen. Die gesperrte Ware muss im Wesentlichen auf dem Binnenmarkt abgesetzt werden, wodurch die Erzeugerpreise in der EU unter Druck geraten sind. Dies ist jedoch nur eine vorübergehende Entwicklung, denn mittelfristig gesehen wird sich der Handel wieder stabilisieren und die Preise werden sich normalisieren. Mittel- und langfristig sind Marktanpassungen zu erwarten, die die Preiswirkung abschwächen. Die Warenströme werden sich verschieben. Die Erzeuger finden alternative Absatzwege; notfalls wird die Produktion gedrosselt bzw. an die Nachfrage angepasst. Nach Einschätzung des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft werden die Auswirkungen des russischen Importstopps für die deutschen Erzeuger spürbar, aber beherrschbar sein. Langfristig könnte das Importverbot jedoch einen Vertrauensverlust mit sich bringen: Die Europäischen Unternehmen werden vermutlich in Zukunft die Handelsbeziehungen mit Russland kritischer sehen. Russland könnte auch nach Aufhebung der Importverbote als Markt verloren gehen. Die Russischen Verbraucher spüren die Konsequenzen der Importverbote in Form von Preiserhöhungen und durch vorübergehenden Verzicht bzw. Substitution bestimmter Produkte deutlich. Dem Ministerium für Wirtschaftliche Entwicklung zufolge wird Gemüse in Russland 2015 noch teurer werden. Experten meinen, dass Russland mit den Importverboten für Agrargüter der eigenen Wirtschaft zusätzlichen Schaden zufügt. Das Land ist weiterhin in hohem Maße auf importierte Lebensmittel angewiesen. Das Importverbot wird das Land international nur noch weiter isolieren. Laut Prognosen der russischen Zentralbank wird die Inflationsrate durch die Importverbote weiter steigen und somit die Kaufkraft der Bevölkerung in Russland sinken. Hinzu kommt, dass die Preise für bestimmte Agrarprodukte kurz- bis mittelfristig weiter steigen werden. Vor diesem Hintergrund werden die russischen Sanktionen in erster Linie für Russland selbst negative Folgen haben, in Form von Preiserhöhungen sowie eingeschränkten Handelsbeziehungen mit den betroffenen Ländern. Die Europäische Kommission rechnet weiterhin mit einer Stagnation der russischen Wirtschaft.
