Einleitung
Wenn europäische Experten sich mit regionalen Organisationen in Eurasien beschäftigen, ist meist von der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) die Rede. Zuvor hätte es die Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) sein können – schließlich wurde die Region mitunter auch als »Region der GUS« oder »GUS-Raum« bezeichnet. Das war bis vor Kurzem auch die Bezeichnung der Region in offiziellen Dokumenten der Russischen Föderation. Erst in den letzten Jahren kamen darüber hinaus die Begriffe »eurasische Region« oder »Eurasien« auf (wobei der Begriff »Eurasien« sehr viel früher in Arbeiten westlicher Experten auftauchte, als in russischen Arbeiten oder Beiträgen aus anderen Staaten der Region). Wenn es um China geht, wird oft die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SCO) genannt, insbesondere nach dem Beitritt Indiens und Pakistans im Jahr 2017. Dabei gerät unangemessener Weise ein anderer regionaler Zusammenschluss in Vergessenheit: die Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit (OVKS). Sie wird in geopolitischen Diskussionen kaum erwähnt, obwohl sie die einzige rein militärische Organisation im postsowjetischen Raum ist. Warum weckt diese Organisation nicht das Interesse der Politiker und Experten? Dieser Artikel soll zum Verständnis der Evolution dieser Organisation beitragen.
Vom Zusammenbruch der UdSSR bis zur Schaffung eines Systems kollektiver Sicherheit
Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion 1991 blieben zwölf ehemalige Unionsrepubliken (ohne die baltischen Staaten, die sich dem Westen zuwandten) mit einer gemeinsamen Infrastruktur sowie mit einem gemeinsamen Devisen- und Wirtschaftsraum, gemeinsamen Streitkräften, gemeinsamen Außengrenzen unter gemeinsamem Grenzschutz und als gemeinsamer visafreier Raum zurück – also in einem Zustand, zu dem die Europäische Union erst noch heranzuwachsen hatte. Boris Jelzin erzählte in einem Interview anlässlich des 15. Jahrestages des Zerfalls der UdSSR und der Schaffung der GUS: »Wir versuchten, etwas in der Art der heutigen EU zu schaffen, allerdings mit weniger Bürokratie und Zentralisierung. Wir haben übrigens die ehemaligen Unionsrepubliken all die Jahre finanziell unterstützt, obwohl auch in Russland die wirtschaftliche Lage nicht die beste war. Bundeskanzler Helmut Kohl hat mir seinerzeit gesagt: ›Westdeutschland hat Ostdeutschland bis heute noch nicht »verdaut«.‹ Wir aber hatten damals kein ›Westrussland‹, wir mussten alles selbst machen. Uns war aber bewusst, dass in den Ländern der GUS eine große Zahl unserer Landsleute verblieben war, und die konnten wir nicht ihrem Schicksal überlassen. Deswegen haben wir weiterhin den ehemaligen Unionsrepubliken geholfen«. Entwickelte sich die Europäische Union auf dem Wege der Integration, so gestaltete sich die Entwicklungsbahn der Zusammenarbeit im postsowjetischen Raum komplizierter: Es erfolgte nach einer Integration innerhalb eines Landes (der UdSSR) eine schrittweise Desintegration in den 1990er Jahren und dann wieder eine Reintegration in den 2000er Jahren – mit Schaffung der SCO, der OVKS, der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft und später dann der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU).
In den 1990er Jahren entwickelte sich die kollektive Sicherheit im organisatorischen Rahmen der GUS: Der Vertrag über kollektive Sicherheit wurde 1992 als eines der Kooperations-Formate der GUS unterzeichnet. Der Beschluss zur Umwandlung dieses Formates in eine vollwertige Organisation erfolgte erst 2002. Gegenwärtig sind Armenien, Belarus, Kasachstan, Kirgistan, Russland und Tadschikistan Mitgliedsstaaten der Organisation des Vertrages über kollektive Sicherheit (OVKS). In den 1990er Jahren bestand das zentrale Kooperationsziel der OVKS in der Verteidigung gegen externe Bedrohungen durch Drittstaaten. Darüber hinaus wurden in der »Konzeption für kollektive Sicherheit« von 1995 als Quellen externer Bedrohung neben einem klassischen Angriff von außen auch Versuche der Einmischung in innere Angelegenheiten der Mitgliedsstaaten und der Destabilisierung deren innenpolitischer Lage genannt, ebenso wie internationaler Terrorismus. Diese beiden Bedrohungen standen seinerzeit ganz unten auf der Liste. Gegenwärtig hat sich für die OVKS die Hierarchie der Bedrohungen gewandelt und diese beiden Gefahren gelten oft als wichtigste Bedrohungen für die Sicherheit der OVKS-Mitgliedsstaaten. Hinzugekommen sind der Kampf gegen den Drogenhandel, gegen rechtswidrige Migration aus Drittstaaten sowie Gefahren im Bereich der Informationssicherheit.
Was kann die OVKS in der Praxis übernehmen; über welche Möglichkeiten verfügt sie? Die OVKS kann kollektiv auf externe Sicherheitsbedrohungen reagieren: Das können Angriffe anderer Staaten sein, aber auch solche von terroristischen Organisationen, die in Afghanistan ihre Basis haben und von dort in die Staaten Zentralasiens eindringen. Zur Abwehr eines Angriffs durch Drittstaaten verfügt die OVKS über zwei gemeinsame Verbände der Streitkräfte (Russland-Belarus und Russland-Armenien). In Zentralasien wird diese Funktion von den »Kollektiven Krisenreaktionskräften« (»Kollektiwnyje sily bystrogo raswjortywanija«) übernommen (rund 5.000 Mann aus Russland und zentralasiatischen Staaten), die 2001 aufgestellt wurden – vor der Institutionalisierung der OVKS und dem Einsatz der Internationalen Koalition in Afghanistan. Zur Abwendung von Gefahren, die von nichtstaatlichen Akteuren ausgehen – von terroristischen und extremistischen Organisationen, von Gruppierungen der organisierten Kriminalität, die von außen angreifen – wurde 2009 die Collective Rapid Reaction Force (russ.: KSOR; dt.: »Kollektive schnelle Einsatzkräfte«) aufgestellt, nach unterschiedlichen Einschätzungen zwischen 17.000 und 20.000 Mann aus allen Mitgliedsstaaten, einschließlich eines Polizeikontingents. Zur Regelung zwischenstaatlicher Konflikte wurden die »Kollektive Friedenstruppen« (KMS) der OVKS aufgestellt, die die Zusammenarbeit mit dem UN-Sekretariat in Richtung einer potentiellen Beteiligung an Friedensmissionen unter der Leitung der UNO weiterentwickeln. Sämtliche genannten multinationalen Verbände halten jährlich Manöver ab. Darüber hinaus werden im Rahmen der OVKS Manöver der Sondereinheiten der Innenministerien, sowie Spezialübungen von Einheiten und Mitteln der Militäraufklärung und Manöver von Spezialeinheiten der Drogenpolizeieinheiten der Mitgliedsstaaten abgehalten.
Von den praktischen Aktivitäten der OVKS im Kampf mit den unterschiedlichen Varianten der Bedrohungen für die Sicherheit sind zu nennen:
die Operation »Kanal« zur Unterbindung des Drogenhandels über die »Nordroute« aus Afghanistan durch Zentralasien und Russland nach Europa;die Operation »Illegaler« (russ.: »Nelegal«) zur Bekämpfung rechtswidriger Migration aus Drittstaaten;die Operation »PROKSI« (»Protiwodejstwije kriminalu w sfere informacii«; dt.: »Bekämpfung Krimineller im Bereich des Informationswesens«) zur Bekämpfung der Gefahren im IT-Bereich (Sperrung von Internetseiten mit Aufrufen, sich terroristischen Gruppen anzuschließen).
Aus der Beschreibung der Arbeitsbereiche der OVKS ergibt sich, dass die Organisation über ein breites Spektrum an Institutionen zur Reaktion auf unterschiedliche Arten externer Bedrohungen verfügt. Dabei erscheint die OVKS oft, selbst für Russland, von geringerer Bedeutung (im Vergleich zur SCO, zur EAWU und zur BRICS), obwohl diese Organisationen womöglich weniger reale Erfolge vorzuweisen haben. In den Projekten zur Verknüpfung der unterschiedlichen Formate regionaler Zusammenarbeit treten die SCO und die EAWU als Plattformen zur Verbindung mit dem chinesischen Projekt »Neue Seidenstraße« (chin.: »Yídài Yílù«) in Erscheinung; die EAWU ist an einer Zusammenarbeit mit der EU interessiert. Die OVKS bleibt dabei außerhalb der russischen Idee einer »Integration der Integrationen« (oder, in anderer Terminologie, des »Großen Eurasischen Projektes«), da diese Ideen vor allem auf eine Entwicklung der Zusammenarbeit in den Bereichen Wirtschaft und Infrastruktur abzielen.
Die OVKS ist daher dazu genötigt, nach anderen Möglichkeiten der internationalen Zusammenarbeit zu suchen. Neben der bereits erwähnten Kooperation mit der UNO arbeitet die OVKS mit der OSZE, der EU, der Organisation für islamische Zusammenarbeit (früher: Organisation der Islamischen Konferenz), der Internationalen Organisation für Migration und dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz zusammen (die Übungen der Friedenstruppen der OVKS finden unter Beteiligung des Internationalen Roten Kreuzes statt). Darüber hinaus hat die OVKS der NATO unterschiedliche Varianten der Zusammenarbeit angeboten, doch ist das nordatlantische Bündnis nicht an einer Zusammenarbeit interessiert und bevorzugt bilaterale Formate mit einzelnen OVKS-Mitgliedsstaaten.
OVKS – ineffektives Projekt einer regionalen Hegemonialmacht?
Das wenig markante Erscheinungsbild der OVKS und der Unwille der europäischen Staaten, mit der OVKS als Organisation zusammenzuarbeiten, werden durch zwei Arten von Argumenten erklärt: 1) Die OVKS wird von Russland dominiert und Moskau unterwirft die Organisation vollständig seinen eigenen Zielsetzungen, daher wäre es einfacher, direkt mit Russland zu verhandeln; 2) die OVKS hat keine realen Einsätze zur Konfliktregulierung durchgeführt, sondern lediglich Übungen abgehalten, und kann daher nicht als effektiv betrachtet werden.
Wenden wir uns dem ersten Argument zu. Bei einer Analyse der Arbeit der regionalen Organisation im postsowjetischen Raum wird Russland praktisch stillschweigend als führende Kraft der Kooperationsprozesse betrachtet, sowohl bei der wirtschaftlichen Integration, als auch im Bereich der Sicherheit. Diese Ansicht wird durch die geopolitische Lage, den Rohstoffreichtum und den Status Russlands als Vetomacht im UN-Sicherheitsrat sowie als Atommacht begründet. Dabei wird die russische Politik im postsowjetischen Raum nicht unbedingt durch diese Faktoren bestimmt; letztere dienen als notwendige Voraussetzung einer Führerschaft in der Region, sind aber ohne den klaren politischen Willen Moskaus, Prozesse der regionalen Zusammenarbeit auf den Weg zu bringen und sich dort tatsächlich einzubringen, nicht wirksam. In der jetzigen Phase ist es für Russland (und womöglich für die übrigen Mitgliedsstaaten auch) interessanter, sich politisch stärker für die Entwicklung von EAWU und SCO zu engagieren, als für die Entwicklung der OVKS.
Eins der wichtigen Probleme für regionale Organisationen im postsowjetischen Raum besteht gegenwärtig in der Suche nach gemeinsamen Zielen. Die Konzentration auf Russland als Zentrum der Integration wird immer unattraktiver. Und auch Russland selbst ist nicht immer bereit, die Rolle des regionalen Hegemons zu übernehmen. Konkrete wirtschaftliche Probleme oder gemeinsame Herausforderungen oder Gefahren funktionieren nicht immer als Anreiz zur Integration. Für eine erfolgreiche regionale Zusammenarbeit sind gemeinsame Werte vonnöten, die alle an der regionalen Integration Beteiligten vereinen würden. Gerade bei der Formulierung von Werten bestehen jedoch Schwierigkeiten. In diesem Zusammenhang wird in den letzten Jahren im Rahmen der OVKS intensiv das Thema Bekämpfung der »farbigen Revolutionen« erörtert. Zu einem gewissen Grade besteht hierin – neben einer Reihe ernstzunehmender funktionaler Vorteile durch die Zusammenarbeit – für die OVKS-Mitgliedsstaaten die verbindende Idee.
Was das zweite Problem anbelangt, die Effizienz der Organisation, so besteht die wichtigste Frage in der Tat darin, ob die OVKS im Falle einer drastischen Zuspitzung der Lage (und eben nicht nur im Rahmen planmäßiger jährlicher Maßnahmen / Übungen) wirkungsvoll auf regionale Bedrohungen innerer oder äußerer Natur reagieren kann. Was einen potentiellen Angriff von außen durch terroristische Gruppen aus Afghanistan betrifft, so könnte ein solcher wirksam abgewendet werden: Die OVKS führt seit 2001 das alljährliche Manöver »Rubesh« (dt.: »Grenze«) mit einem entsprechenden Szenario durch. Seit 2009 werden nach ähnlichen Szenarien Manöver der Collective Rapid Reaction Force (KSOR) abgehalten. Schwieriger gestaltet sich da die Lage mit den inneren Bedrohungen, mit Versuchen eines Regimewechsels (Regime Change) sowie mit Unruhen und ethnischen Konflikten bzw. Zusammenstößen. In der OVKS ist in den vergangenen Jahren die rechtliche Grundlage wesentlich novelliert worden, auf der nicht nur auf Angriffe von außen, sondern auch auf Krisen und Gefahren für die Stabilität im Innern reagiert werden kann. Die Mechanismen der OVKS können allerdings nur auf Antrag jenes Staates in Gang gesetzt werden, der kollektive Hilfe benötigt. Bislang haben alle Mitgliedsstaaten der OVKS es vorgezogen, mit solchen internen Gefahren für die Stabilität selbständig fertig zu werden.
Konzeptuell ist bei der Einschätzung der Wirksamkeit der kollektiven Sicherheit zu fragen, ob nun die Effektivität zu bewerten ist, mit der eben diese regionale (kollektive) Sicherheit gewährleistet wird, oder aber die Wahrnehmung jedes Mitgliedsstaates hinsichtlich der Sicherheit, die sich aus der Mitgliedschaft in einer regionalen Organisation ergibt. Das kollektive System setzt voraus, dass die Zugehörigkeit zu einer regionalen Organisation jene Probleme löst, die der Mitgliedsstaat nicht allein oder nur mit beträchtlichem Aufwand bewältigen kann.
Auf welche Weise lässt sich nun der Grad des kollektiven Schutzes feststellen? Man könnte meinen, dass die Gewährleistung kollektiver Sicherheit von der Fähigkeit abhängt, kollektiven transnationalen oder grenzüberschreitenden Bedrohungen zu begegnen. Gleichzeitig gibt es eine ganze Reihe Bedrohungen »einzelstaatlicher« Natur: ein Angriff auf einen einzelnen Staat (durch einen anderen Staat oder eine Gruppe von Staaten, wie auch durch eine terroristische Gruppe), oder aber innerstaatliche Krisen (eine politische Destabilisierung, technisch bedingte oder Naturkatastrophen). Bedrohungen auf nationaler Ebene können zweifellos mittelbar auch eine Gefahr für Nachbarstaaten bedeuten (etwa Probleme mit Flüchtlingen), unmittelbar jedoch bedrohen sie nur die Sicherheit des betreffenden Staates. Daher müssen sich die übrigen Mitgliedsstaaten des Systems kollektiver Sicherheit im Klaren sein, weswegen sie sich an diesem System gegenseitiger Hilfe beteiligen. Diese Frage ist eher für die großen Staaten aktuell, die zwar ihren Verbündeten reale Hilfe leisten können, die aber selbst im Falle eines Angriffs kaum auf eine strategisch relevante Hilfe von den anderen Mitgliedsstaaten hoffen können.
Gibt es nun Probleme der regionalen Sicherheit, die Russland nicht allein oder auf bilateraler Ebene lösen kann? In der Theorie wäre die »gerechteste« Verteilung der Verantwortung in einem System kollektiver Sicherheit dann gegeben, wenn die Ressourcen und Möglichkeiten der Mitgliedsstaaten ungefähr gleich sind. In der OVKS besteht ein eindeutiges »Übergewicht« Russlands. Daher sollte Moskau sich eindeutig bewusst sein, warum Russland sich an einem System kollektiver Sicherheit beteiligt. Europäische Experten äußern in informellen Gesprächen oft ihr Unverständnis darüber, wozu denn eigentlich Russland bestimmte kollektive Strukturen im postsowjetischen Raum brauche, da es ja von den Ländern des Westens bereits als »vollwertiger« regionaler Akteur im Sicherheitsbereich wahrgenommen wird.
Möglichkeiten für interregionale Zusammenarbeit
Ungeachtet des Unwillens zur Zusammenarbeit und der Zweifel an der Effektivität der OVKS gibt es in der gegenwärtigen Phase einen Bereich, der nicht nur für die OVKS-Staaten, sondern auch für die Länder der EU und der NATO von Interesse ist. Das ist der Kampf gegen Extremismus und Terrorismus, und das Problem der Propaganda durch extremistische Gruppen in den sozialen Medien. Hinzu kommt das Problem der Rückkehrer, die außerhalb ihrer Herkunftsländer an bewaffneten Konflikten beteiligt waren. In diesem Bereich bestehen viele Möglichkeiten zum Erfahrungsaustausch, vor allem über die Linie der OSZE.
Die OVKS könnte beispielsweise ihre Erfahrungen aus der Operation PROKSI teilen, bei der es um die Identifizierung und Sperrung von Internetseiten mit extremistischem Inhalt ging, die unter anderem zur Rekrutierung genutzt werden. Die Operation wurde 2009 durchgeführt, es wurden erhebliche Erfahrungen gewonnen, die auch für andere Länder von Nutzen sein können. Natürlich ließe sich dieser Ansatz bis zu einem gewissen Grad als reaktiv bezeichnen, weil in diesem Rahmen nicht die Gründe für Extremismus in der Region bekämpft werden. Sicherheitsorganisationen sollen allerdings in der Regel nicht die Ursachen bekämpfen, die den verschiedenen Bedrohungen zugrunde liegen. Vielmehr ist eine ihrer zentralen Funktionen, die Bedrohungen zurückzudrängen und ihnen vorzubeugen. Was die OSZE anbelangt, so gibt es in deren Rahmen die Praxis, sogenannte Manuals zur Bekämpfung von Extremismus und Terrorismus zusammenzustellen, etwa zur Bekämpfung auf der Ebene lokaler Gemeinschaften oder durch eine Zusammenarbeit der Polizei mit diesen Gemeinschaften, um eine Verbreitung von Extremismus und Terrorismus zu verhindern. Die OVKS könnte also ihrerseits diese Erfahrung übernehmen und diese Manuals für die Bedürfnisse ihrer Mitgliedsstaaten adaptieren (alle OVKS Staaten sind Mitglieder der OSZE).
Auch wenn die OVKS, wie bereits erwähnt, aus Projekten der regionsübergreifenden Zusammenarbeit im Rahmen der Idee von einer »Integration der Integrationen« im wirtschaftlichen Bereich gewissermaßen herausfällt und für Russland im Vergleich zu EAWU und SCO ein weniger vordringliches regionales Projekt darstellt, bedeutet das nicht, dass die OVKS irgendeine marginale Organisation ohne internationales Kooperationspotenzial wäre: Die Liste der internationalen Kontakte der OVKS ist recht lang. Wie oben bereits erwähnt, gibt es eine aktive Zusammenarbeit mit der OSZE, was die Verbreitung einheitlicher Ansätze zur Bekämpfung der verschiedenen Herausforderungen und Bedrohungen auf dem gesamten OSZE-Gebiet befördert. Angesichts der Krise in den Beziehungen zwischen Russland und dem Westen ist es nun wichtig, Dialogplattformen zu den wichtigsten Sicherheitsfragen aufrechtzuerhalten, damit einheitliche, auf dem gesamten Kontinent gültige Standards zur Bewältigung der neuen Herausforderungen und Bedrohungen verfolgt werden.
Übersetzung aus dem Russischen: Hartmut Schröder
