Einführung
Haushaltsabfall ist ein Problem, das in der russischen Öffentlichkeit große Aufmerksamkeit genießt, mehr als fast jedes andere Umweltthema in den letzten Jahrzehnten. Die Dimensionen des Problems und seine Sichtbarkeit haben zu anhaltenden öffentlichen Protesten geführt. Diese entstanden als Reaktion auf eine ganze Reihe von Problemen, unter anderem auf die schlechte Umweltqualität in der Nähe bestehender Mülldeponien, deren Auswirkungen auf die umliegenden Gebiete sowie die entstehenden Gesundheitsrisiken, auf die illegale Müllentsorgung, auf Initiativen zur Einrichtung neuer Mülldeponien und Verbrennungsanlagen, und auf Mülltransporte aus den großen Städten, insbesondere aus Moskau.
Dieser Beitrag unternimmt eine Einschätzung der wichtigsten Entwicklungen der Politik im Bereich der Haushaltsmüllentsorgung. Es wird ein kurzer Überblick über das Problem der Müllentsorgung sowie die Proteste gegeben, die in den vergangenen Jahren mit beträchtlicher Häufigkeit erfolgten. Anschließend wird die politische Antwort der Regierung bewertet und werden einige der riesigen Herausforderungen betrachtet, die sich für eine effektive Bewältigung des Problems ergeben.
Haushaltsmüll in Russland
Haushaltsabfall (russ.: twjordyje bytowyje otchody – TBO – oder: twjordyje kommunalnyje otchody – TKO) bezeichnet den Müll, der in privaten Haushalten anfällt. Er wird von Abfällen aus industrieller Tätigkeit unterschieden. Industrielle Abfälle sind zwar weiterhin ein riesiges Problem in Russland, wie die jüngsten Katastrophen in Norilsk und Usolje-Sibirskoje deutlich gemacht haben, würden aber den Rahmen dieser Analyse sprengen.
Haushaltsmüll ist ebenfalls ein ernstes und zunehmendes Problem in Russland, wo jährlich rund 70 Millionen Tonnen Müll produziert werden. Zum Vergleich: Ein Bericht der Weltbank von 2018 kommt zu der Einschätzung, dass in Russland täglich 1,13 Kilogramm Haushaltsmüll pro Kopf anfallen, was weit über dem weltweiten Durchschnitt von 0,74 Kilogramm liegt. Allerdings ist auch anzumerken, dass dies immer noch unter dem europäischen Niveau liegt. Die Menge des in Russland anfallenden Hausmülls nimmt jedoch zu.
Das Problem wird dadurch verschärft, dass es nur in geringem Maße ein Recycling oder eine Rückgewinnung von Müll gibt. In einem Bericht der International Finance Corporation von 2019 wird festgehalten, dass nur 5–7 Prozent des Hausmülls recycelt wird und über 90 Prozent auf Mülldeponien wandert oder illegal weggekippt wird. Dem gegenüber beläuft sich in den EU-Staaten der durchschnittliche Anteil der Rückgewinnung von Hausmüll auf rund 60 Prozent.
In Russlands größter Stadt Moskau mit ihren 12 Millionen Einwohnern ist das Problem besonders akut: Dort fallen alljährlich riesige Mengen Müll an. In einem Bericht von Greenpeace Russland wird berechnet, dass Moskau und das Moskauer Gebiet 2015 über 11 Millionen Tonnen Haushaltsabfälle erzeugt haben, was 20 Prozent der Gesamtmenge des in Russland anfallenden Mülls entspricht. Davon wanderten 90 Prozent auf Mülldeponien, 6 Prozent wurden verbrannt, und nur 4 Prozent wurden recycelt (https://www.greenpeace.org/russia/Global/russia/report/toxics/obsor_othodi_msk.pdf). Insbesondere die riesige Menge Müll, die aus Moskau auf Mülldeponien in der Umgebung verbracht werden, ist Anlass für zahlreiche Proteste gewesen.
Müllkrise und Müllunruhen
Die zunehmende Krise rund um den städtischen Müll und dessen Entsorgung hat in den letzten Jahren zu öffentlichen Protesten geführt, die als »Müllunruhen« bekannt wurden. Diese Proteste erfolgten auf der Graswurzel-Ebene und waren in hohem Maße lokaler Natur. Sie begannen 2017, erreichten ihren Höhepunkt im März und April 2018 und setzten sich bis in das Jahr 2019 fort. Zahlreiche Städte in ganz Russland haben Proteste erlebt, unter anderem im Moskauer Gebiet, in der Region Krasnojarsk sowie in den Gebieten Archangelsk und Nischnij Nowgorod. Diese Proteste erlangten in den Medien beträchtliche Beachtung und zeitigten einige unmittelbare Erfolge wie etwa die sofortige Absetzung des Oberhaupts des Kreises Wolokolamsk im Moskauer Gebiet. Auch erfolgte aufgrund von Beschwerden von lokalen Anwohnern, die sich 2017 bei Putins jährlicher Veranstaltung »Der direkte Draht« zu Wort gemeldet hatten, die sofortige Schließung der Deponie in Kutschino im Moskauer Gebiet. Sie hatten auch einen größeren Politikwechsel zur Folge, eben die »Müllreformen«, die weiter unten erörtert werden.
Allerdings ist auch zu erwähnen, dass gegen einzelne Aktivisten Drohungen erfolgten; viele Protestierende wurden schikaniert, die Proteste von der Polizei gewaltsam auseinandergetrieben und in einigen Fällen ist es zu Festnahmen gekommen. Die Proteste waren aber zum größten Teil entpolitisiert und wurden nicht mit einer breiteren Kritik am Regime verbunden. Daher wurden sie eher toleriert als andere große Proteste, die es in Russland in den letzten Jahren gegeben hat. Das Problem der Haushaltsmüllentsorgung ist in gewisser Weise durch den Staat kooptiert worden, die Proteste wurden politisch neutralisiert, indem die Staatsführung mehr Aufmerksamkeit für das Thema demonstrierte. So hat Putin bei zahlreichen Anlässen von der Notwendigkeit gesprochen, die Müllentsorgung in Russland zu verbessern, und kremlfreundliche Organisationen wie die Allrussische Volksfront (ONF) sind öffentlich beauftragt worden, bei der Lösung des Problems zu helfen.
Die gegenwärtige Hausmüllpolitik
Die gesetzlichen Regelungen zum Hausmüll sind vor allem im Föderalen Gesetz Nr. 89 Über Abfälle aus der Produktion und dem Verbrauch vom 24. Juni 1998 konzentriert (https://rg.ru/1998/06/30/utilizaciya-dok.html; im Weiteren: Abfallgesetz). Das Gesetz wurde 1998 verabschiedet und legte die wichtigsten Prinzipien im Bereich der Müllentsorgung in Russland fest. Es betont den Schutz der menschlichen Gesundheit und die Notwendigkeit, einen guten Zustand der Umwelt zu gewährleisten, die Menge der Abfälle zu reduzieren und die neuesten abfallarmen oder abfallfreien Technologien einzusetzen.
Das Abfallgesetz legt die Befugnisse und Zuständigkeiten der verschiedenen Ebenen der Verwaltung fest. Die Zentralregierung wird verpflichtet, eine einheitliche staatliche Abfallpolitik zu verfolgen, Vorschriften und Standards einzuführen und eine sichere Entsorgung des Mülls zu gewährleisten. Die regionalen Regierungen sind für die Entwicklung und Umsetzung der regionalen Müllentsorgungsprogramme verantwortlich. Sie sollen zudem bei der Ausgestaltung und Umsetzung der föderalen Programme und der Durchführung eines Umweltmonitorings mitwirken. Die kommunalen Behörden schließlich sind für die Sammlung und die Beseitigung des Haushaltsmülls zuständig.
Während also die Zentralregierung den weiteren Rahmen der Politik zur Hausmüllentsorgung setzt, übernehmen die regionalen und kommunalen Behörden eine zentrale Rolle bei der Organisation und Umsetzung der Hausmüllpolitik. Sie sind auch für eine Reihe wichtiger Tätigkeiten verantwortlich, unter anderem für das Recycling und die Auswahl der Müllentsorgungsbetreiber; hinzu kommen die Aufsichts- und Compliance-Maßnahmen. Hieraus ergibt sich ein höchst komplexes System mit einer ganzen Reihe von Verwaltungsakteuren, die auf unterschiedlichen Ebenen tätig sind.
Die institutionelle Zuständigkeit für die Aufsicht über die Hausmüllentsorgung liegt auf föderaler Ebene vor allem beim Ministerium für Umwelt und natürliche Ressourcen und dessen nachgeordneter Aufsichtsbehörde Rosprirodnadsor, die für die Organisation und die Umsetzung der Umweltpolitik verantwortlich ist.
Die »Müllreformen«
Als Reaktion auf die Krise hat es in den vergangenen Jahren verstärkt Maßnahmen im Bereich der Hausmüllentsorgung gegeben. Diese Entwicklungen sind weithin als »Müllreformen« bekannt geworden. Sie zielen auf eine Reihe hiermit zusammenhängender Probleme ab, etwa eine Reduzierung der Zahl der Mülldeponien in ganz Russland, die Bekämpfung illegaler Müllkippen sowie die Bereinigung der Orte, an denen Hausmüll verklappt wird, und eine Ausweitung der Müllverarbeitung.
Das zentrale Element der Müllreformen ist Teil des Nationalen Projektes »Ökologie«. Ein 2018 verabschiedetes föderales Projekt speziell zum Umgang mit Haushaltsmüll stellt einen der 11 prioritären Bereiche dieses Nationalen Projektes dar; es trägt den Titel »Integrales System zum Umgang mit Haushaltsmüll« (https://futurerussia.gov.ru/kompleksnaa-sistema-obrasenia-s-tverdymi-kommunalnymi-othodami). Dieses Projekt verfügt über ein Budget von 296,2 Milliarden Rubel (derzeit rund 3,3 Mrd. Euro) und soll bis Ende 2024 abgeschlossen werden. Das übergeordnete Ziel des Projektes besteht in einem Recycling von 36 Prozent des in Russland anfallenden Haushaltsmülls bis 2024.
Das föderale Projekt konzentriert sich auf die Schaffung eines öffentlichen Unternehmens, dass ein einheitliches landesweites System zum Umgang mit Haushaltsmüll aufbauen soll. Am 14. Januar 2014 unterzeichnete Putin einen Erlass über die Schaffung des Unternehmens Rossijskij Ekologitscheskij Operator (REO; http://kremlin.ru/acts/news/59673). Dieses öffentlich-rechtliche Unternehmen verfügt über umfangreiche Zuständigkeiten und hat die Aufgabe, Gesetze und Regularien zu entwickeln sowie die Umsetzung der Politik zur Haushaltsmüllentsorgung in Russland zu beaufsichtigen. Zudem soll ein Recycling-System aufgebaut und der Versuch unternommen werden, über eine Bereitstellung von Kofinanzierungen einen Markt für private Investitionen im Bereich der Haumüllentsorgung zu schaffen. Der Betreiber beaufsichtigt die Entwicklung und Bestätigung der Müllentsorgungspläne für alle Föderationssubjekte, wobei die Regionen dann für die Umsetzung dieser Pläne verantwortlich sind. An der Spitze des REO steht derzeit Ilja Gudkow, der im Januar 2020 ernannt wurde, nachdem sein Vorgänger Denis Bustajew vorzeitig von Medwedew entlassen worden war. Es untersteht dem Ministerium für Umwelt und natürliche Ressourcen.
Es gibt in diesem Zusammenhang ein weiteres föderales Projekt unter dem Nationalen Projekt mit der Bezeichnung »Sauberes Land« und einem Budget von 124,2 Milliarden Rubel (derzeit 1,35 Mrd. Euro), das zum Ziel hat, die ungenehmigten Müllkippen in Russland zu beseitigen. Dabei sollen bis 2024 mindestens 191 ungenehmigte Müllkippen beseitigt, 75 weitere, als gefährlich eingestufte bis 2021 gereinigt sowie ein System geschaffen werden, mit dem die Regionalbehörden in Zukunft illegale Müllkippen feststellen und beseitigen können.
In den gut zwei Jahrzehnten seit seiner Verabschiedung ist das Abfallgesetz vielfach geändert worden und wird weitgehend als veraltet angesehen. Als Reaktion auf die Müllkrise sind kürzlich einige wichtige Ergänzungen vorgenommen worden. Durch eine von ihnen, die im Januar in Kraft trat, sollte die Hausmüllentsorgung konsolidiert werden, indem große regionale Betreiberunternehmen gegründet werden. Diese sollen per Ausschreibung ausgewählt werden und für die Sammlung, den Transport und Entsorgung des Hausmülls verantwortlich sein. Bei früheren Lösungen war eine große Zahl einzelner Unternehmen beteiligt. Alle Regionen wurden verpflichtet, bis Januar 2019 zum neuen System überzugehen; allerdings wurde bei Moskau, St. Petersburg und Sewastopol eine Ausnahme gemacht: Dort können die Reformen bis 2022 aufgeschoben werden.
Ergebnisse der Hausmüllpolitik
Hinsichtlich der Ergebnisse der Hausmüllpolitik hat es einige Erfolge gegeben. So wurde beispielsweise berichtet, dass von den 39 Mülldeponien im Moskauer Gebiet 28 bis Ende 2019 geschlossen wurden und die verbleibenden 11 bis 2021 geschlossen würden. Es gab in einigen Fällen auch für die Protestierenden offensichtliche Erfolge: Unter anderem wurde der Bau einer Mülldeponie in Schijes (Gebiet Archangelsk) ausgesetzt, die 2018 einer der Schwerpunkte der Müllunruhen gewesen war. Während der Ausgang dieser und anderer Fälle (insbesondere jetzt) ungewiss bleibt, haben die Proteste doch zumindest den Effekt gehabt, das Problem wirklich auf die politische Agenda der Regierung zu bringen und ernsthafte Diskussionen über die Abfallentsorgung auszulösen. Es bleiben jedoch große Fragen ungelöst, wobei das Problem des Haushaltsmülls eine Reihe zentraler Herausforderungen für die Gestaltung der Umweltpolitik in Russland stärker zutage treten lässt.
Erstens hatte man sich sehr stark auf marktwirtschaftliche Lösungen konzentriert, um die Hausmüllkrise zu bewältigen. So besteht die Rolle des REO zum Beispiel auch darin, Investitionen für die Hausmüllentsorgung aus dem privaten Sektor anzuziehen und sich an der Schaffung von öffentlich-privaten Partnerschaften zu beteiligen. Hausmüllentsorgung wird als Frage einer Reform der Unternehmen oder des privaten Sektors dargestellt und aufgefasst, und mit Verweis auf die notwendige Schaffung einer Branche, die für unternehmerische Investitionen attraktiv ist. Das spiegelt sich in den Kernzielen des REO und den beiden genannten föderalen Projekte wider. Auf diese Weise korrespondieren die föderalen Projekte mit dem allgemeinen Fokus der Nationalen Projekte, die die Bedeutung von privaten Investitionen und Beiträgen der Industrie betonen. Letztendlich bedeutet dies allerdings, dass die Reichweite der Reformen recht begrenzt ist. Zwar ist offensichtlich eine grundlegende Reform der Abfallentsorgung notwendig, doch ist sehr wenig Aufmerksamkeit auf Versuche gerichtet worden, die Menge des in Russland anfallenden Mülls insgesamt zu reduzieren. Auch hat es keinen realen Versuch gegeben, zwischen den unterschiedlichen Arten des Hausmülls, etwa zwischen Lebensmittelabfällen und Plastik zu differenzieren, und spezifische zielgerichtete Strategien zu entwickeln, diese zu entsorgen.
Wir haben es zwar sicherlich mit einem sich entwickelnden Politikbereich zu tun, doch gibt es auch entmutigende Zeichen. So argumentiert ein kürzlich in der Zeitung Kommersant erschienener Artikel, dass die Pläne des REO der Schaffung neuer Mülldeponien und Verbrennungsanlagen Vorrang einräumen, was den ursprünglichen Zielen der Müllreformen zuwiderliefe (https://www.kommersant.ru/doc/4349953). Der Fokus der Müllreformen liegt eher auf einer Verbesserung der Mülldeponien und der Müllverbrennung, anstatt auf Recycling und nachhaltigem Konsum. Er entspricht der allgemeinen Konzentration auf technologische Verbesserungen und marktwirtschaftliche Lösungen.
NGOs wie Greenpeace Russland, Getrennte Sammlung (Rasdelnyj sbor) und Kein.Müll.Mehr (Musora.Bolsche.Net) sind in diesem Politikbereich aktiver gewesen, indem sie sich auf Fragen wie Recycling und Kreislaufwirtschaft konzentrieren. Die politischen Prozesse im Bereich der Hausmüllentsorgung in Russland bieten allerdings für NGOs und Bürger wenig Möglichkeiten zur Partizipation. Dadurch können diese nur begrenzt die politische Debatte gestalten. Das gilt nicht allein für Bereich der Hausmüllentsorgung, sondern ist auch in einer Reihe anderer umweltpolitischer Bereiche festzustellen.
Eine der eher vielversprechenden politischen Entwicklungen der letzten Jahre, die etwas Hoffnung auf einen umfassenderen Umgang mit Abfällen macht, war die Einführung des Konzepts einer »Erweiterten Herstellerverantwortung« in die russische Gesetzgebung. Das ist ein politischer Ansatz, dem zufolge Hersteller und Importeure für einen Teil der Umweltkosten, die durch ihre Produkte entstehen, die Verantwortung übernehmen. In Bezug auf Abfälle bedeutet dies, dass der Hersteller entweder zum Teil für die Entsorgung oder das Recycling seiner Produkte verantwortlich ist oder aber eine Umweltgebühr zahlt.
Dieses Konzept steckt in Russland allerdings noch in den Kinderschuhen. 2015 wurden im Abfallgesetz Änderungen vorgenommen, denen später Ergänzungen folgten. Die Reformen im Sinne einer Herstellerverantwortung sollten bis 2020 erfolgt sein, wurden aber auf 2021 verschoben. Dem Ministerium für Umwelt und natürliche Ressourcen zufolge, ist dies durch die Corona-Pandemie und die schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen begründet. Die angekündigten Reformen waren angesichts der potenziell hohen Kosten allerdings auch auf erheblichen Widerstand aus einigen Teilen der Wirtschaft gestoßen. Die weitere Entwicklung bleibt hier abzuwarten.
Drittens sind auch bei der Umsetzung der Reformagenda im Bereich der Hausmüllpolitik erhebliche Probleme aufgetreten. Die Um- und Durchsetzung von Politik stellen in Russland eine Herausforderung dar, und die Frage des Hausmülls ist da keine Ausnahme. Hinsichtlich der regionalen Betreiberunternehmen sind viele Probleme aufgekommen. Es scheint nur wenige Mechanismen zu geben, mit denen für eine wirksame Aufsicht über Angehörige der Regional- und Kommunalverwaltungen gesorgt werden kann, die die Firmen auswählen. Es gibt Berichte über Korruption; eine Untersuchung legt nahe, dass ein mit den Rotenbergs verbundenes Unternehmen – die Brüder Rotenberg stehen Putin nahe –, lukrative Verträge über Müllentsorgung und -recycling erhalten haben, wie auch Personen mit Verbindungen in die Regionalregierung. In anderen Fällen sind Aufträge ohne vorherige wettbewerbsmäßige Ausschreibungsverfahren an Unternehmen erteilt worden, die zuvor keinerlei Erfahrung in der Müllentsorgung hatten (https://istories.media/investigations/2020/06/18/lyudi-iz-okruzheniya-prezidenta-rossii-podelili-mezhdu-soboi-musornii-rinok-na-2-trilliona-rublei).
Es gab Berichte, dass es bei den verhängten Gebühren zu Verstößen gekommen ist, dass Fristen nicht eingehalten wurden, und dass sich Betreiber aufgrund fehlender Rentabilität weigern, Müll in kleineren ländlichen Siedlungen zu sammeln. Das hat Fragen aufgeworfen, wie sichergestellt werden könnte, dass regionale Betreiber ihren Verpflichtungen nachkommen. Im April 2020 war die Regierung genötigt einzuschreiten und finanzielle Unterstützung zu leisten, um jene regionalen Betreiber über Wasser zu halten, die mit den jüngst aufgrund der Corona-Krise gestiegenen Müllmengen zu kämpfen hatten.
Zudem haben die föderalen Aufsichtsbehörden nicht notwendigerweise die Kapazitäten oder die finanziellen Ressourcen für ein Monitoring und eine Durchsetzung der Bestimmungen. Und auch die finanziellen Möglichkeiten einzelner Regionen werden ihren Einfluss auf die Ergebnisse dieser Politik haben.
Fazit
Insgesamt hat es im Bereich der Hausmüllentsorgung beträchtliche politische Maßnahmen gegeben, die durch die verbreiteten, spontanen Proteste auf Graswurzelebene angestoßen wurden, zu denen es in den letzten Jahren gekommen ist. Gleichzeitig bestehen Fragen hinsichtlich der Ausgestaltung und Umsetzung der Reformagenda. Ungeachtet vielversprechender Anzeichen, etwa der Anerkennung der Prinzipien einer »Erweiterten Herstellerverantwortung« in der russischen Gesetzgebung und der Schaffung einer speziellen Aufsichtsbehörde für die Hausmüllentsorgung, gehen die Reformen nicht weit genug, wenn es um die tieferliegenden Fragen nachhaltigen Konsums geht. Ebenso wenig überwinden sie breiter gefasste Herausforderungen für die Umweltpolitik, insbesondere hinsichtlich der Umsetzung. Das Problem der Hausmüllentsorgung lässt im Umweltbereich tiefer verwurzelte Spannungen zwischen der Zentralregierung und den Regionen deutlich werden. Die Reformen haben hier zu einer Zentralisierung der Politikgestaltung geführt, indem russlandweite Reformen entwickelt wurden und der Sektor durch die Schaffung großer regionaler Betreiberunternehmen konsolidiert wurde. Gleichzeitig bleibt die Verantwortung für die Umsetzung dieser Politik dezentralisiert und im Bereich der Regionalregierungen. Dadurch werden die Ergebnisse der Reform wohl uneinheitlich ausfallen und von den Ressourcenkapazitäten abhängen, die den für die Umsetzung zuständigen Regionalbehörden jeweils zur Verfügung stehen.
Gleichzeitig handelt es sich um Reformen der Politik auf föderaler Ebene. Somit besteht das große Risiko, dass wenn Erfolge ausbleiben, das Scheitern der Maßnahmen den Akteuren an der Spitze zugeschrieben wird. Viele Prozesse, die im Zusammenhang mit der Hausmüllentsorgung in Gang geraten sind, wiesen dezidiert gegen Moskau gerichtete Elemente auf, etwa als Reaktion auf die Mülltransporte aus der Stadt in die umliegenden Regionen. Es wird spannend bleiben zu beobachten, wie sich diese Fragen in der Zukunft entwickeln werden.
Schließlich sollten auch die Auswirkungen des Coronavirus auf die Entwicklung der Hausmüllpolitik in Russland nicht unterschätzt werden. Es sind in mehreren Bereichen der Umweltpolitik bereits Verzögerungen zu beobachten gewesen, unter anderem im Bereich der Hausmüllentsorgung. Hier lobbyiert die Industrie intensiv für Konzessionen und eine Herabsetzung der Strafen für Umweltvergehen, damit sie besser die wirtschaftlichen Folgen der Krise bewältigen können. Die Umweltpolitik und die entsprechende Reformagenda dürften in der Erholungsphase nach der Pandemie für die Regierung wohl kaum Priorität haben.
Übersetzung aus dem Englischen: Hartmut Schröder
