Einleitung

Nahezu unbemerkt ist es Russland gelungen, sein seit Langem bestehendes Problem der Lebensmittelknappheit zu lösen. Der moderne Agrar- und Lebensmittelsektor des Landes ist einer der am beständigsten wachsenden Bereiche der russischen Wirtschaft. Beim Anbau ausgewählter Getreidearten werden historische Höchststände erreicht. Das Land, das lange Zeit Importeur von Grundnahrungsmitteln war, hat sich für den Weltmarkt zu einem wichtigen Lebensmittellieferanten entwickelt und verzeichnet in den letzten zehn Jahren Fortschritte in den Bereichen Lebensmittelqualität und Lebensmittelsicherheit. Beide Entwicklungen wurden international wahrgenommen.

Das Wachstum der landwirtschaftlichen Produktion geht fast ausschließlich auf ein Wachstum der totalen Faktorproduktivität (TFP) zurück, die in Russland höher war als in den meisten anderen entwickelten Ländern: 2015 belegte Russland unter 186 nach ihrem TFP-Wachstum gerankten Ländern den 24. Platz. Derzeit nehmen sowohl die Leistungsindikatoren der einzelnen Sektoren als auch die totale Faktorproduktivität zu, wobei das Produktionswachstum vor allem auf Grundlage verbesserter Faktoren wie einer effizienteren Organisation der Betriebe oder durch neue technische Ausrüstung erzielt wird. Konventionelle aktuelle Indikatoren wie die der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) oder der Economist Intelligence Unit zur Ernährungssicherheit weisen Russland sogar weltweit als eines der ersten drei Länder aus (vgl. Grafik 1).

Ein Wendepunkt für die Entwicklung des Sektors war die Krise von 1998, die ein Aussetzen der Importe bewirkte und eine Welle von Inlandsinvestitionen in Gang setzte, erst in den Lebensmittelsektor, dann in den Primärsektor Landwirtschaft und in den vorgelagerten Sektor. Die wichtigsten Wachstumsfaktoren waren also das Wachstum der Investitionen und die Verbesserung der Managementqualitäten, zu der es in diesem Zuge kam. Die Krise von 2008 bewirkte einen zweiten Schub der gleichen Art. Die Einführung von Anti-Sanktionen 2014 war eine weitere Maßnahme zum Schutz der Binnenproduzenten. Dennoch haben sich Investitionen und verbessertes Management als Wachstumsfaktoren jedoch mittlerweile erschöpft.

Agrarstruktur

In der Sowjetunion dominierten große Produzenten – genossenschaftliche und staatliche Landwirtschaftsbetriebe (Kolchosen und Sowchosen) – die Landwirtschaft, während kleine Haushalte eine untergeordnete Rolle als Nahrungsmittelquelle und Nebenverdienst ländlicher Familien spielten. Mit dem Beginn der Agrarreformen in den späten 1980er und frühen 1990er Jahren begann sich diese Struktur zu verändern. In dieser Zeit entstand mit bäuerlichen oder Familienbetrieben eine neue Art kleiner landwirtschaftlicher Produzenten, die sich anders als die auf Subsistenz ausgerichteten kleinen Haushalte am Markt orientierten.

Zu Beginn der Veränderungen – im Jahr 1990 – gab es in Russland 25.800 landwirtschaftliche Unternehmen mit im Schnitt je 320 Angestellten und 7.800 Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche. Sie machten zusammen 75 Prozent der landwirtschaftlichen Produktion des Landes aus. Die kleinen Haushalte generierten 25 Prozent der landwirtschaftlichen Produktion, während die gerade erst entstehenden bäuerlichen Betriebe insgesamt nur 100.000 Hektar landwirtschaftliche Nutzfläche bewirtschafteten. Ihr Anteil an der gesamten russischen Landwirtschaft war zu diesem Zeitpunkt also verschwindend gering. Bis 2018 hatte sich die Agrarstruktur komplett verändert: Der Anteil der landwirtschaftlichen Unternehmen an der landwirtschaftlichen Produktion war auf 55 Prozent gefallen, der Anteil der Familienbetriebe auf 45 Prozent gestiegen (33 Prozent davon waren kleine Haushalte, zwölf Prozent bäuerliche Betriebe) (vgl. Grafik 2).

Bis Ende der 1990er Jahre begann sich die neue Form großer landwirtschaftlicher Agglomerationen herauszubilden, die als »Agroholdings« bekannt wurden. Diese haben in Russland zwar noch immer keinen rechtlich definierten Status, sie haben sich jedoch als eigene landwirtschaftliche Struktur neben den drei konventionellen Landwirtschaftstypen – landwirtschaftliche Unternehmen, bäuerliche Betriebe und kleine Haushalte – etabliert. Heute lassen sich landwirtschaftliche Unternehmen anhand ihres Verhältnisses zu Agroholdings in zwei Gruppen unterteilen: Mitglieder von Agroholdings und unabhängige Unternehmen.

Handel

Als Teil der UdSSR war die Russische Föderation abhängig vom Import von landwirtschaftlichen und Lebensmittelprodukten aus anderen Republiken und Mitgliedsländern des Rats für gegenseitige Wirtschaftshilfe (RGW). Mit dem Einsetzen der Reformen in den 1990er Jahren erlebte der Sektor einen lang andauernden Transformationsschock, der verursacht wurde durch den schweren Einbruch der zuvor stark subventionierten Nachfrage nach Lebensmittelprodukten sowie durch die Importflut, die der Liberalisierung des Außenhandels folgte. Nach der Krise von 1998 kam es zu einer Wachstumserholung. In der Mitte der 2000er Jahre hatte Russland eine Strategie zur Importsubstitution und Lebensmittelunabhängigkeit entwickelt und erfolgreich umgesetzt. Die Binnenproduktion mancher Produkte lag zu dieser Zeit sogar deutlich über der Binnennachfrage, so dass das Land zu einem prominenten weltweiten Exporteur wurde, etwa von Weizen und Gerste. Ein Schwerpunkt der nächsten landesweiten Landwirtschaftsstrategie waren entsprechend die Exporte. Im Jahr 2018 gab der russische Präsident Wladimir Putin im Präsidialerlass »Nationale Ziele und strategische Ausrichtung der Russischen Föderation bis 2024.« das Ziel aus, dass bis 2024 landwirtschaftliche Produkte und Lebensmittel im Wert von 45 Milliarden US-Dollar exportiert werden sollten. Wichtigstes langfristiges Ziel ist es zu diesem Zeitpunkt also, die Exporte zu steigern und sich auf dem internationalen Markt für landwirtschaftliche Produkte und Lebensmittel nachhaltig wettbewerbsfähig zu positionieren.

Zwischen 2011 und 2019 stieg die Menge der aus Russland exportierten Agrar- und Lebensmittelprodukte um 86 Prozent, die entsprechenden Importe gingen in diesem Zeitraum um 24 Prozent zurück (vgl. Grafik 3). Die Zahl der aus Russland exportierten Güter, bei denen Russland einen komparativen Kostenvorteil auf ausländischen Märkten hat, ist jedoch ziemlich begrenzt. 2018 verfügten nur 35 von etwa 170 exportierten Waren der Produktkategorie Landwirtschaft und Lebensmittel über komparative Kostenvorteile. Hauptsächlich handelt es sich bei diesen um traditionelle Exportgüter (wie z. B. Fisch und Meeresfrüchte oder Getreide), was die Integration Russlands in die globalen Wertschöpfungsketten – vor allem über Produkte mit höherer Wertschöpfung – erschwert.

Hieran wird der allgemeine Rückstand der russischen Landwirtschaft und der russischen Lebensmittelindustrie, vor allem im Bereich innovatives Wachstum, deutlich. Gleichzeitig sind die globalen Märkte des 21. Jahrhunderts im Großen und Ganzen auf verarbeitete Lebensmittel ausgerichtet und der Anteil traditioneller landwirtschaftlicher Güter geht kontinuierlich zurück. Ohne eigene bahnbrechende technologische Ansätze wird sich Russland im Kampf mit Global Playern und weltweiten Wertschöpfungsketten kaum behaupten können. Exportpolitisch kann sich das Land entweder in die weltweiten Lieferketten integrieren – hierfür wäre eine enorme Verbesserung seiner Rohstoffqualität erforderlich – oder schnell wachsende Märkte betreten, vor allem in China, Indien, Afrika sowie den Ländern Südostasiens und am Persischen Golf.

Politik

Die russische Landwirtschaftspolitik besteht aus einer Kombination von finanziellen Transfers aus dem landesweiten Haushalt, Steuervergünstigungen und handelspolitischen Maßnahmen. Die finanzielle Unterstützung für die Landwirtschaft ist im Vergleich mit anderen Ländern hoch: Mit Transfergeldern für die Landwirtschaft in Höhe von 482 Milliarden Rubel – umgerechnet etwa sieben Milliarden US-Dollar – belegt Russland den sechsten Platz unter jenen Ländern, deren Unterstützungshöhe die OECD erfasst. Gleichzeitig liegt dieser Wert jedoch nur bei etwa einem Zehntel des entsprechenden Werts für die EU, USA und China (zwischen 86 und 102 Milliarden US-Dollar) und auch die durchschnittliche Unterstützung pro Person ist in Russland deutlich niedriger als in diesen Ländern (vgl. Grafik 4).

Die Steuerbegünstigungen für den Sektor liegen bei schätzungsweise 400 Milliarden Rubel jährlich und sind damit etwa genauso hoch wie die jährliche Unterstützung aus dem Haushalt. Die Marktpreisstützung (die geschätzte Höhe der Transferleistungen, die über handelspolitische und andere Maßnahmen zur Stützung der Herstellerpreise an die Landwirtschaft gezahlt werden) ist nach wie vor ein sehr wichtiges Instrument, auch wenn ihr Anteil an der Gesamtunterstützung rückläufig ist (laut Angaben der OECD (2020) sank er von 49 Prozent im Jahr 2017 auf 42 Prozent im Jahr 2019). Der hohe Anteil der Marktpreisstützung an der Gesamtunterstützung zeigt, wie wichtig die Unterstützung der Landwirtschaft durch Handelspolitik, Währungsabwertung und Lebensmittelembargo (Anti-Sanktionen) ist, indem so Exporteure Vorteile erhalten und für Importsubstitution gesorgt wird.

Unterstützung durch den russischen Staatshaushalt erhält die Landwirtschaft hauptsächlich in Form von Subventionen und über etliche Unterstützungsprogramme, die nicht immer hilfreich und zielführend sind. 40 bis 50 Prozent der Mittel entfallen auf äußerst verzerrende Programme zur Steigerung der Produktion. Der Anteil der Unterstützung für allgemeine Leistungen, für Programme, die das Potential des gesamten Sektors fördern (Forschung und Entwicklung, Bildung, Inspektionsangebote, Programme zur Infrastrukturentwicklung etc.), ist gesunken – von 48 Prozent im Jahr 2006 auf 26 Prozent im Jahr 2019.

Die Unterstützung für Innovationen und die Anschaffung digitaler Technologien für den Einsatz in der Landwirtschaft sind erklärtermaßen politische Prioritäten. Im Haushalt findet sich diese Priorisierung allerdings nicht wieder.

Nur 3,1 Prozent des Agrarhaushalts sind für Forschung und Entwicklung vorgesehen, wobei der Anteil dieses Bereichs zurückgegangen ist. Hinzu kommt, dass 2019 nur 45 Prozent der im Haushalt für die digitale Transformation der Landwirtschaft vorgesehenen Gelder auch tatsächlich ausgegeben wurden.

Angesichts der beschriebenen jüngst erfolgten Veränderung der Politikziele – Abkehr von der Exportsteigerung durch Produktionswachstum – ist eine Neuausrichtung der Mittel für Forschung, Entwicklung und Innovationen erforderlich, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der russischen Landwirtschaft zu steigern. In der Struktur der Unterstützungsleistungen sind die veränderten Politikziele jedoch nicht wiederzufinden und die meisten Maßnahmen zur Exportförderung beziehen sich zumindest auch auf die Produktion, etwa subventionierte Kredite, Bodenverbesserungen und die Kapitalisierung der staatseigenen landwirtschaftlichen Bank- und Leasinggesellschaft (2019 entfielen 81 Prozent der vorgesehenen staatlichen Transferleistungen auf die Kategorie »Exporte«). Allgemeine Leistungen an Exporteure wie vereinfachte Zollverfahren, Veterinär- und Pflanzenschutzdienste, Informationsunterstützung und Unterstützung in den Bereichen Werbung und Marktzugang machen weniger als zehn Prozent der für »Exporte« vorgesehenen Haushaltsmittel aus.

Neue Herausforderungen

Um seine Position auf heimischen wie internationalen Märkten zu stärken, muss Russland dringend auf eine Reihe von Herausforderungen reagieren.

1. Die globalen Systeme zur Lebensmittelproduktion werden derzeit zugunsten nachhaltigerer Modelle umstrukturiert, die unter anderem von Innovationen und digitalen Technologien profitieren werden. Die Lebensmittelproduktion ist heute eine der wissensintensivsten Industrien weltweit. Für die Entwicklung seines Agrar- und Lebensmittelsektors muss Russland zu einer innovativen Methode übergehen.

Welches sind derzeit die Haupthindernisse für eine innovative Entwicklung der russischen Landwirtschaft?

Erstens gibt es ein riesiges Generationsproblem in den Agrarwissenschaften, das bis in die 1930er und 1940er Jahre zurückreicht, als viele landwirtschaftliche Bereiche (etwa Agrarwirtschaft, Agrarstatistik und Genetik) mit Restriktionen belegt und wissenschaftliche Schulen in diesen Bereichen zerstört wurden. Später, in den 1990er Jahren, kam es dann zu einem Einbruch des Nachwuchses an jungen Menschen in der Wissenschaft.

Zweitens ist zu berücksichtigen, dass die meisten Investitionen in die angewandten Agrarwissenschaften heute aus dem Privatsektor stammen. Der Investitionszyklus in der angewandten Agrarwissenschaft liegt weltweit durchschnittlich zwischen zwölf und zwanzig Jahren – solche Investitionen sind also nur in einem stabilen wirtschaftlichen Umfeld möglich, wobei selbst die größten agrarindustriellen Unternehmen in Russland einen Planungshorizont von maximal vier bis fünf Jahren haben. Investitionen in Wissenschaft und Personal sind unter diesen Bedingungen also höchst riskant.

Drittens ist zur Förderung innovativer Entwicklungen und neuer Technologien ein komplett neues Konzept der landwirtschaftlichen Aus- und Weiterbildung nötig. Das moderne System der landwirtschaftlichen Ausbildung in Russland findet einerseits vollkommen entkoppelt von der Grundlagenforschung statt; andererseits bildet es Fachkräfte mit einem universellen Profil aus, das die praktischen Bedürfnisse der Wirtschaft nicht erfüllt.

2. Die größte Herausforderung im Zusammenhang der globalen Entwicklung ist die Notwendigkeit einer nachhaltigen Entwicklung sämtlicher menschlichen Aktivitäten, auch der Landwirtschaft. Das Haupthindernis für die Entwicklung einer nachhaltigen Landwirtschaft ist in Russland natürlich der »Fluch der Ressourcen«: Angesichts riesiger verfügbarer Mengen an Land und Wasser und einer relativ hohen Biodiversität ist die Schonung dieser Ressourcen in Russland noch nicht dringend notwendig. In Bezug auf die Umwelt ist Russland noch immer ein Geberland. Dabei existieren allerdings bereits Herausforderungen an eine nachhaltige Entwicklung, die es mittelfristig zu bewältigen gilt.

Erstens besteht bereits ein Problem beim Erhalt der Bodenfruchtbarkeit. Zweitens wird durch die höhere Produktivität pro Hektar weniger Fläche für landwirtschaftliche Produktion genutzt. Das hat zwar einerseits den Erhalt der Biodiversität im Land verbessert, andererseits ist die Grenze der ökologischen Belastung durch die landwirtschaftliche Produktion in etlichen Regionen des Landes bereits erreicht. Drittens bedroht das Fehlen einer nationalen Strategie oder auch nur einer Idee dazu, wie die Verschwendung und Vernichtung von Lebensmitteln reduziert werden kann, eine nachhaltige landwirtschaftliche Entwicklung ernstlich. Da es in Russland praktisch kein offizielles System zur Kontrolle der Verschwendung und Vernichtung von Lebensmitteln gibt, müssen wir uns auf Experteneinschätzungen über Marktakteure verlassen. Demnach belaufen sich in den großen Zweigen des Agrar- und Lebensmittelsektors die Verluste auf bis zu 40 Prozent der Produktion. Das bedeutet, dass alle Arten von Ressourcen ähnlich unproduktiv verwendet werden. Viertens sollten die großen Lebensmittelsysteme die Bedürfnisse verschiedener Verbrauchergruppen stärker berücksichtigen. So legt die moderne Mittelklasse, auch die russische, weltweit Wert auf Praktiken der nachhaltigen Lebensmittelproduktion. Solche Praktiken auszuweisen, wird im Wettbewerb auf dem Lebensmittelmarkt zunehmend wichtiger.

3. Der nationale Prioritätswechsel weg von der Importsubstitution im Agrar- und Lebensmittelbereich und hin zur Exportorientierung birgt einige langfristige Risiken.

Erstens besteht ein wirtschaftliches Risiko für den Binnenmarkt. Die Risiken der Entwicklung exportorientierter Wertschöpfungsketten für den Binnenmarkt werden in der Literatur ausführlich beschrieben. Zweitens existieren soziale Risiken, denn die Versorgung des Binnenmarkts könnte darunter leiden, dass die zur Exportsteigerung der Agrar- und Lebensmittelprodukte ausgegebenen Ziele um jeden Preis erfüllt werden. In diesem Fall stünden einheimischen Konsumenten weniger Lebensmittel zur Verfügung. Drittens birgt die Exportorientierung auch ökologische Risiken in Form einer möglichen Überausbeutung von natürlichen Ressourcen.

4. Die steigende Produktivität des landwirtschaftlichen Sektors hat einen großen Teil der ländlichen Gebiete Russlands marginalisiert. Dies führte zu einer Degradierung der ländlichen Gebiete in diesen Regionen, zur Abwanderung der Landbevölkerung in Städte und zum Verschwinden vieler Ortschaften. Zudem hat die große Agrarindustrie im Zuge der Suche nach qualifizierten Arbeitskräften in einigen Fällen ihre Arbeitsorganisation auf Schichtarbeit umgestellt.

Die Unterentwicklung der ländlichen Gebiete steht auch der Entwicklung der Landwirtschaft im Weg, denn ein marginalisiertes gesellschaftliches Umfeld bringt Risiken für die Produktion mit sich und unter diesen Bedingungen können Unternehmen qualifizierte Angestellte nicht dauerhaft für sich gewinnen.