Einführung
Im Laufe der letzten zwei Jahrzehnte war es eines der zentralen Ziele der russischen Politik, die Bedeutung Russlands im globalen Nahrungsmittelhandel zu erhöhen. Das hat dazu geführt, dass der Handel mit den postsowjetischen Partnern im Verhältnis zum Handel mit der übrigen Welt allmählich relativ an Gewicht verloren hat. In der gleichen Zeit war Russland mit der Schaffung der Zollunion mit Belarus und Kasachstan 2010 und schließlich der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) von 2015 (der auch Armenien und Kirgisistan beitraten) bestrebt, in die regionale wirtschaftliche Integration zu investieren. Während die wichtigsten Triebkräfte hinter der eurasischen Integration geopolitischer Natur waren, versprach das Projekt eine Ausweitung des regionalen Handels durch die Schaffung eines gemeinsamen Marktes nach Art des EU-Marktes. Dieser sollte durch eine ambitionierte Agenda zur Harmonisierung der Regularien und zur Koordinierung der Politiken in den Bereichen Landwirtschaft und Verkehr untermauert werden. Die EAWU bot zudem Gelegenheit für eine gewichtigere Teilhabe am internationalen Handelssystem für Nahrungsmittel, nämlich durch eine gemeinsame Außenzoll- und Außenhandelspolitik.
Bislang sind die realen Fortschritte bei der Verfolgung dieser Ziele bescheiden oder gar enttäuschend gewesen. Die Gründung der EAWU fiel mit einer starken Abwertung der Währung gegenüber dem US-Dollar und dem Beginn des russischen Lebensmittelembargos gegen den Westen zusammen. Russland ist innerhalb der EAWU ein Netto-Importeur von Nahrungsmitteln und erlebte einen Rückgang seiner landwirtschaftlichen Nahrungsmittelimporte. Nach 2015 kehrte sich diese Entwicklung allmählich um (s. Tabelle 1), doch war das Erholungstempo bei Russlands Partnern in der EAWU unterschiedlich. Bemerkenswerterweise weist die Entwicklung der Importe aus Belarus, Russlands wichtigstem Partner im Nahrungsmittelbereich und mit besonderer Bedeutung für die Versorgung mit Milch- und Fleischprodukten, deutliche Rückgänge im Handelsvolumen auf (s. Tabelle 2). Die Importe landwirtschaftlicher Nahrungsmittel aus Belarus haben noch nicht wieder das Spitzenniveau von 2013 – 2014 erreicht. Darüber hinaus haben sich die Wertsteigerungsraten der Importe aus EAWU-Staaten seit 2017 verlangsamt. Letztendlich ist das externe Handelsvolumen bei Nahrungsmitteln gegenüber dem Binnenhandel verschwindend gering (s. Tabelle 3). Russland hat derweilen zwar seine Exporte in die EAWU erhöht, doch erfolgte das in einem langsameren Tempo als bei den russischen Exporten in die übrige Welt. Der geringe Anteil des Handels innerhalb der Union steht in starkem Kontrast zum Binnenhandel bei anderen Zusammenschlüssen wie etwa der EU. Darüber hinaus gibt es einen Trend in Richtung anderer geographischer Regionen, die an die Stelle der vom russischen Importverbot betroffenen Länder treten sollen.
Dieses Gesamtbild kann nicht nur auf die Schwäche der eurasischen Institutionen hinsichtlich der Beseitigung von Handelsbarrieren zurückgeführt werden, sondern auch auf deren Unfähigkeit, die Politisierung der russischen Nahrungsmittelpolitik in Grenzen zu halten, die zu Lasten einer Weiterentwicklung der Integration geht.
Institutionelle Barrieren für den Binnenhandel
Die EAWU hat von früheren Leistungen der Zollunion von 2010 profitiert, unter anderem von der Beseitigung der Zollkontrollen im Innern und den frühen Versuchen, gemeinsame obligatorische Anforderungen im phytosanitären Bereich einzuführen.
Diese Entwicklungen führten zu einem Anstieg im wechselseitigen Handel mit landwirtschaftlichen Nahrungsmitteln, der 2013 seinen Höhepunkt erreichte. Es wurde erwartet, dass die EAWU den Handel weiter antreiben würde, indem regulatorische Handelsbarrieren beseitigt würden, die die Lebensmittelsicherheit betreffen (technische Regularien wie auch sanitäre und phytosanitäre – SPS – wie auch veterinäre Kontrollen). Die Reichweite des gemeinsamen Regimes und die Befugnisse der gemeinschaftlichen Gremien standen allerdings nicht im Einklang mit den Ambitionen des Projekts.
Zum einen werden die Anforderungen und Verfahren zwar ständig von der Regulierungsbehörde der EAWU, der Eurasischen Wirtschaftskommission (EAWK), ausgearbeitet und aktualisiert, doch ist deren Autonomie beschränkt. Die Fortschritte der EAWK bei der technischen Regulierung sind in hohem Maße von der Zustimmung und der Kooperation der Mitgliedstaaten abhängig. Nach eigener Einschätzung der EAWK ist dies ein Bereich, in dem es zu Verzögerungen kommt und die Mitgliedsstaaten eine oberflächliche Haltung zeigen (EAWK 2019).
Zweitens bestehen selbst dann, wenn technische Regularien der EAWU erlassen wurden, keine wirksamen Mechanismen der Union, um deren innerstaatliche Umsetzung zu gewährleisten. Das führt zu Diskrepanzen und einer uneinheitlichen Durchsetzung der Anforderungen. Die EAWK hat in dieser Hinsicht keine Befugnisse. Die Kontrolle obliegt den nationalen Regierungen und erfolgt gemäß den nationalen Systemen der Lebensmittelaufsicht (§ 57.4 des EAWU-Vertrages). Bei den sanitären und phytosanitären Bestimmungen ist die Möglichkeit zur Abweichung sogar noch größer, da die Mitgliedsstaaten zusätzliche Bestimmungen und Verfahren erlassen können, mit denen eine Einhaltung bestimmt werden kann (§ 53.2 des EAWU-Vertrages).
Die Ausübung der sanitären phytosanitären und veterinären Aufsicht ist Domäne der innerstaatlichen Behörden und die EAWK hat keinerlei Macht, die nationalen Systeme zu überwachen oder sich an gemeinsamen Inspektionen zu beteiligen.
Drittens haben die Mitgliedsstaaten das Recht, vorübergehend Beschränkungen im Bereich der sanitären und phytosanitären Aufsicht zu erlassen. Das gibt ihnen nicht nur die Möglichkeit, gegen einen anderen Mitgliedsstaat protektionistische Maßnahmen zu ergreifen, wenn Probleme vermeldet werden, sondern auch die Befugnis, aufgrund eigener Schlussfolgerungen in Bezug auf Verstöße gegen technische Regularien oder bei einer »Verschlechterung der sanitären oder epidemiologischen Lage auf dem Gebiet eines Mitgliedsstaates« eigenständig tätig zu werden (§ 6 des 12. Anhangs zum EAWU-Vertrag). Dadurch ergibt sich ein weitreichender Ermessensspielraum bei der Verabschiedung vorübergehender sanitärer und phytosanitärer Maßnahmen. Diese unterliegen allein der im Mai 2016 eingeführten Vorgabe, dass ein Verfahren zur gegenseitigen Unterrichtung und Konsultation einzuhalten ist. Das ist deshalb besonders problematisch, weil im allgemeinen System der sanitären und phytosanitären Aufsicht bedeutende Lücken hinsichtlich der Definition und Begründung grundlegender Termini bestehen (beispielsweise bei den Begriffen »Verschlechterung« oder »Gefahr«). Ähnliches gilt für die Form der Verfahren, etwa die Frage, wie eine Risikoanalyse vorgenommen wird.
Damit unterliegt der Nahrungsmittelhandel einer Reihe regulatorischer Verzerrungen und Ungewissheiten. Zur Schwäche der Unionsbehörden gesellt sich die Schwäche der innerstaatlichen Institutionen vieler EAWU-Staaten, die dort für die Inspektion, Zertifizierung und Durchsetzung zuständig sind. So gibt es viele Belege für Korruption, die einen »Dokumentenmarkt« entstehen ließ (EAWK 2020). Das untergräbt die Integrität des gemeinsamen Systems weiter, insbesondere dort, wo der Zugang zu den Märkten auf gegenseitige Anerkennung von Zertifikaten basiert.
Geopolitik des Nahrungsmittelhandels
Ein weiterer Faktor, der die Entwicklung des Nahrungsmittelhandels in der EAWU bestimmte, war Russlands Lebensmittelembargo gegen den Westen, das im August 2014 verhängt und bis Ende 2022 verlängert wurde. Das Importverbort hatte zwei Folgen, die in entgegengesetzten Richtungen wirkten. Einerseits schuf es Möglichkeiten für erhöhte Importe aus den EAWU, durch die die westlichen Importe kompensiert werden können. Andererseits hatte es beträchtliche schädliche Auswirkungen auf den Handel: Es wurden neue Barrieren geschaffen, Handelsstreitereien nahmen stark zu und frühere Errungenschaften der EAWU wurden untergraben. Nachdem Russland nicht in der Lage war, sich Rückhalt für ein Vorgehen auf der Ebene der EAWU zu sichern, verhängte es das Importverbot allein. Das stellte eine recht deutliche Abkehr von den Prinzipien der Zollunion dar, was wiederum deren Legitimität untergrub.
Da aber ein ausgereiftes gemeinsames Regime fehlte, war Russland von der Zusammenarbeit mit seinen Partnern und von deren Fähigkeiten abhängig, um das Verbot an den Außengrenzen der Union durchzusetzen. Eine solche Zusammenarbeit war zwar ursprünglich versprochen worden, wurde aber von einem Boom von »Nahrungsmittelschmuggel« mit verschiedenen Methoden überlagert, von denen der Fall Belarus wohl am umfassendsten beschrieben wurde.
Angesichts der Schwäche der Institutionen seiner Partner, aber auch wegen deren Bereitschaft, aus den Sanktionen Profit zu ziehen, griff Russland auf defensive Maßnahmen zurück. Es führte in den Grenzgebieten zu Belarus und Kasachstan wieder Zoll- und Lebensmittelkontrollen durch, was den Verkehr verlangsamte und zum Entstehen eines »de facto Zweiklassen-Zollregimes« führte (Kofner 2019). Gleichzeitig weitete es seine vorübergehenden SPS-Maßnahmen aus, um seinen Markt zu schützen und Druck auf Belarus auszuüben. Das führte zu aufsehenerregenden Handelsstreits, bei denen Russlands Maßnahmen oft als protektionistisch und politisch wie auch als den Anforderungen des gemeinsamen EAWU-Marktes widersprechend wahrgenommen wurden. Nach dem »Milchkrieg« von 2018 (s. dazu auch https://www.laender-analysen.de/russland-analysen/361) stellte sich die EAWK auf die Seite von Minsk. Angesichts ihrer begrenzten Machtbefugnisse sind die Mitteilungen an die russische Seite und anschließende Versuche, die zugrundeliegenden institutionellen Probleme anzusprechen, weitgehend folgenlos geblieben. Mögliche Lösungen waren letztendlich den Unwägbarkeiten von Verhandlungen auf höchster politischer Ebene ausgesetzt. Da es für Russlands defensive Reaktionen Grenzen gab, versuchte Moskau Verbesserungen im gemeinsamen System voranzubringen, um gegen den Schmuggel vorzugehen.
Moskau war dabei behilflich, Abkommen zur Produktkennzeichnung, zu Nachverfolgungsmöglichkeiten bei Importwaren, zu allgemeinen Fortschritten bei der digitalen Agenda der EAWU auf den Weg zu bringen. Die praktische Wirkung dieser Verbesserungen stellten sich allerdings nur langsam ein und blieben wegen anhaltender technischer Schwierigkeiten und sich widersprechender Interessen mit Ungewissheit behaftet (Kofner 2019).
Ein weiteres Nebenprodukt des Sanktionskrieges mit dem Westen war Russlands Politik zur Importsubstitution, die im Oktober 2014 gestartet wurde. Die EAWU zielt zwar auf eine koordinierte Agrarpolitik, u. a. mit dem Versuch, gemeinsame Prinzipien für die Auflegung staatlicher Subventionspolitiken zu erarbeiten, insbesondere bei sensiblen landwirtschaftlichen Nahrungsmitteln. Dies bleibt jedoch deutlich ein dezentralisierter Prozess, der sich auf »weiche« Maßnahmen wie Konsultationen und Empfehlungen stützt (§§ 94 und 95 d. EAWU-Vertrags). Die Bemühungen zur Koordinierung der nationalen Programme für Importsubstitution kommen nur sehr langsam voran. Insbesondere Russland war zurückhaltend, seinen Markt für öffentliche Beschaffungen gegenüber Firmen aus anderen EAWU-Ländern zu öffnen, was Beschwerden über eine daraus resultierende Verzerrung des gemeinsamen Marktes nach sich zog. Russland hatte zwar 2018 Firmen aus der EAWU zu seinem Programm zugelassen, doch bleiben erhebliche Hindernisse für eine tatsächliche, wirkungsvolle Beteiligung bestehen.
Die Agenda für externe Freihandelsabkommen
Nach außen hin hat die EAWU versucht, eine aktive Zusammenarbeit mit Partnern in vielen geographischen Regionen einzugehen, und damit potentiell nicht nur Russlands Streben nach größerer Bedeutung im internationalen Nahrungsmittelsystem begünstigt, sondern als Folge der Importsanktionen auch eine geographische Umorientierung der Importe.
Bislang hat die EAWU mit Vietnam (2015), Iran (2018), Singapur (2019) und Serbien (2019) Freihandelsabkommen (FHA) abgeschlossen. Diese Abkommen sollen einen Anstieg des Handels mit Agrarprodukten versprechen (mit der Ausnahme vom Handel mit Singapur, der bereits von Singapurs liberalem Handelsregime profitierte).
Das FHA mit Vietnam beispielsweise verbessert den Zugang zu Fisch, Reis und Obst, wenn es um Importe geht. In der Tat zeigen die Handelsdaten, dass Russlands Gesamtimporte aus Vietnam zugenommen haben. Hinsichtlich der Exporte hilft es der EAWU, indem die Produzenten dort ihren Marktanteil bei Milchprodukten, Geflügel und Süßwaren erhöhen. Diese Effekte sind allerdings nur minimal, und zwar vor allem aus zwei Gründen.
Zum einen sind die FHA nicht mit den großen Handelspartnern abgeschlossen worden und dann war der primäre Grund sie anzustreben kein ökonomischer. Stattdessen gibt es diese Abkommen, weil sie mit Russlands geopolitischen Zielen in bestimmten Regionen auf einer Linie liegen.
So stehen diese Länder für relativ geringe Anteil am Außenhandelsvolumen: Auf Vietnam entfallen beispielsweise weniger als ein Prozent des gesamten russischen Außenhandels (Dragneva and Hartwell 2021).
Zudem sind die Ambitionen für eine Liberalisierung bei diesen Abkommen begrenzt. Sensible Warengruppen sind ausgenommen und die Abkommen lassen viel Raum für Protektionismus. Das Abkommen mit Vietnam etwa lässt umkämpfte Waren wie Fleisch, Milch und Zucker außen vor, sieht aber auch vor, dass gegebenenfalls Sicherheitsmaßnahmen ergriffen werden können, um Importvolumen etwa von Reis zu kontrollieren.
In diesem Sinne ist es wenig überraschend, dass das Gros der Außenhandelsmärkte Russlands jenseits des Rahmens der FHA der EAWU liegt. Die EAWU hat auch mit größeren Handelspartnern wie Ägypten und Indien Verhandlungen geführt. Diese gingen allerdings nur langsam voran und gestalteten sich kompliziert. Gleichzeitig ist zwar 2018 ein Abkommen zwischen China und der EAWU geschlossen worden, doch war das ein nicht-präferenzielles Handelsabkommen; denn es gibt auf Ebene der EAWU wenig Interesse an einem Freihandelsabkommen.
Schlussfolgerungen
Die EAWU ist hinter ihren Potenzialen zur Ankurbelung des regionalen Handels und der Stärkung der politischen Möglichkeiten im globalen System des Nahrungsmittelhandels zurückgeblieben. Insbesondere hat es die EAWU nicht vermocht, merkliche Fortschritte bei der Beseitigung von Hindernissen jenseits von Zöllen zu erzielen. Gleichzeitig ist sie nicht in der Lage gewesen, die Welle der Politisierung des Nahrungsmittelhandels einzudämmen und neue Marktverzerrungen aufgrund einseitiger Abkehr von Verpflichtungen und Handelsstreitigkeiten zu verhindern. Die jüngsten strategischen Dokumente der EAWU scheinen zwar die Agenda des gemeinsamen Marktes wiederbeleben zu wollen, doch ist fraglich, ob sie das ohne einen radikalen Wandel im institutionellen Hintergrund der EAWU erreichen können. Angesichts dieser Situation darf erwartet werden, dass Russland weiterhin seine politischen Prioritäten durchsetzen wird – sowohl in Bezug auf landwirtschaftliche Nahrungsmittel als auch auf die Geopolitik auf der größeren Bühne – und zwar mit Hilfe der EAWU, wo dies möglich ist, und trotz der EAWU, wo es notwendig erscheint.
Übersetzung aus dem Englischen: Hartmut Schröder
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Dieser Beitrag basiert auf dem Kapitel »Russia’s Agri-Food Trade within the Eurasian Economic Union«, erschienen in: Stephen K. Wegren and Frode Nilssen (Hg.): Russia’s Role in the Contemporary International Agri-Food Trade System, London and New York: Palgrave Macmillan 2022.
