Das Lebensmittelembargo und seine Auswirkungen auf Russlands globalen Handel mit Fisch und Meeresfrüchten

Im Laufe der vergangenen 20 Jahre hat sich der russische Handel mit Fisch und Meeresfrüchten von einem offenen Handel hin zu einem regulierten System gewandelt, in dem Exporte und Importe durch die föderalen Behörden gesteuert werden. Insbesondere die Importe wurden Regulierungen und Restriktionen unterworfen, die zwar nur indirekt aber dennoch recht wirksam sind. Auf der föderalen Ebene bestand das wichtigste Ziel dieser Regulierung darin, Russlands Nahrungsmittelsicherheit zu gewährleisten: Die russische Regierung ist bestrebt, im Innern stabile und ausreichende Lebensmittellieferungen sicherzustellen, während verhindert werden soll, dass ausländische Anbieter Dominanz erlangen. 2010 erfolgte in dieser Phase ein wichtiger und grundlegender Wandel in der russischen Importpolitik, indem eine Doktrin zur Lebensmittelsicherheit verabschiedet wurde: Diese Doktrin gab der russischen Regierung eine stärkere Kontrolle über die Lebensmittelimporte nach Russland an die Hand. Ausführende Behörde war der Föderale Dienst für die veterinäre und phytosanitäre Aufsicht (auch als »Rosselchosnadsor« bekannt). Im Laufe weniger Jahre hatte »die Aufsicht« ein System ausgearbeitet, das eine enge Kontrolle über die zugelassenen ausländischen und russischen Lebensmittelexporteure bzw. -importeure vorsah.

Seit 2012 sind die russischen Exporte von Fisch und Meeresfrüchten stetig gestiegen. Darüber hinaus haben die Unternehmen aufgrund ihrer Geschäftsinteressen wie auch die russische Regierung sich für noch höhere Exporte von Fisch und Meeresfrüchten eingesetzt. Diese Exporte spielen im Handel mit Nachbarregionen wie der Europäischen Union oder Asien eine wichtige Rolle. So hatte Russland 2020 bis zum 27. Dezember dieses Jahres Lebensmittel im Wert von 3,2 Milliarden US-Dollar in die EU exportiert, wobei auf Fisch und Meeresfrüchte Exporte im Wert von 1,1 Milliarden entfielen. Zum gleichen Zeitpunkt hatte Russland Lebensmittel im Wert von 3,9 Milliarden US-Dollar nach China exportiert, wobei Fisch und Meeresfrüchte 1,6 Milliarden Dollar ausmachten.

Am 22. August 2012 wurde Russland Mitglied der Welthandelsorganisation (WHO). Als es diesen Schritt unternahm, gab es die Erwartung, dass Russland sich der globalen Handelsordnung anschließen werde und die Barrieren zum russischen Lebensmittelmarkt verringert würden. Schließlich hatte Russland im Vorfeld des formalen Beitritts zur WHO seine Gesetze und seine Zollpolitik geändert sowie versprochen, seine Zölle und andere nicht durch Tarife bestehende Barrieren zu reduzieren. Und das Land hatte eingewilligt, seine Agrarsubventionen zu begrenzen und seine Bereitschaft erkennen lassen, bestimmte Wirtschaftsbranchen (Bankwesen, Versicherungswirtschaft und die KFZ-Branche) für Wettbewerb zu öffnen.

Es wurde allerdings schnell klar, dass die erwartete Liberalisierung des Handels, die durch Russlands Beitritt erfolgen sollte, sich nicht einstellt. Keine zwei Jahre später, am 6. August 2014, untersagte Russland die Einfuhr von landwirtschaftlichen Lebensmitteln aus bestimmten Ländern des Westens. Das war eine Antwort auf die Sanktionen des Westens, die gegen einige Sektoren der russischen Wirtschaft verhängt worden waren. Bis zum russischen Lebensmittelembargo war Russland nach den Vereinigten Staaten das zweitwichtigste Zielland für Agrarprodukte aus der EU gewesen. Zu den wichtigsten Agrarprodukten aus der EU, die von den Gegensanktionen Russlands betroffen waren, gehörten Schweinefleisch (58,9 Prozent der russischen Gesamtimporte), Milch und Milchprodukte (37,4 Prozent der russischen Gesamtimporte) sowie Gemüse und Obst (31,9 bzw. 23,5 der russischen Gesamtimporte).

Bemerkenswerterweise umfasste das russische Lebensmittelembargo (die Gegensanktionen Russlands) gegen die EU nicht Fisch und Meeresfrüchte sondern konzentrierte sich auf agrarische Lebensmittel. Norwegen wurde aber von den russischen Gegensanktionen in Bezug auf Fisch und Meeresfrüchte getroffen, weil es kein Mitglied der EU ist. Tabelle 1 auf S. 27 zeigt, dass die russischen Importe von Fisch und Meeresfrüchten aus Norwegen – das zuvor mit 45 bis 50 Prozent der Importe den Markt dominiert hatte – nahezu umgehend aufhörten, nachdem die Gegensanktionen verhängt wurden. Russland musste als Ersatz für norwegischen Fisch und Meeresfrüchte andere Lieferländer finden. Der Rückgang bei Russlands Importen von Fisch und Meeresfrüchten in den Jahren 2015 und 2016 spiegelt den anfänglichen Kampf wider, sich alternative Lieferer zu sichern (und den Wertverlust des Rubels sowie die wirtschaftliche Rezession in Russland). Letztlich traten drei kleinere (aber dennoch gewichtige) Produzenten von atlantischem Zuchtlachs und anderem Zuchtfisch auf den russischen Markt: Grönland, die Faröer Inseln und die Türkei. Zusätzlich konnte Chile seinen Marktanteil gegenüber der Zeit vor den Sanktionen ausbauen. Grönland, die Faröer Inseln (EU) und Chile liefern atlantischen Zuchtlachs, während aus der Türkei gezüchteter Weißfisch (z. B. Seebarsch und Meerbrassen) geliefert wird. Darüber hinaus fand eine gewisse Menge norwegischen Zuchtlachses über Belarus ihren Weg auf den russischen Markt, auch wenn der Umfang hier – verglichen mit den früheren Direktimporten nach Russland – marginal war. Norwegen war nicht das einzige Land, aus dem Fisch und Meeresfrüchte den Transitweg durch Belarus nach Russland fanden; Belarus war zu einer Art legalen Handelsdrehscheibe für Fisch und Meeresfrüchte aus Ländern geworden, die unter die Sanktionen fielen.

Tabelle 1 auf S. 27 führt die Ursprungsländer für Russlands Importe von Fisch und Meeresfrüchten auf, die von 2001 bis 2019 erfolgten. Die Tabelle zeigt drei bemerkenswerte Dimensionen, in denen sich der Handel mit Fisch und Meeresfrüchten nach dem Embargo von 2014 verändert hat. Erstens erfolgte ein Wechsel von einem dominierenden Lieferland (nämlich Norwegen) hin zu einer größeren Zahl von Lieferländern, von denen jedes Land geringere Mengen von Fisch und Meeresfrüchten nach Russland exportierte als das einst dominierende Exportland vor dem Embargo geliefert hatte. Norwegen dominiert nun nicht mehr, sondern ist nach einem Rückgang seines Marktanteils auf 1 Prozent im Jahr 2019 praktisch bedeutungslos. Zweitens errangen die wichtigsten Lieferländer nach Einführung der Gegensanktionen einen viel höheren Marktanteil am russischen Gesamtimport von Fisch und Meeresfrüchten. Die Gruppe der wichtigsten Lieferländer hat ihren Marktanteil von 2013 bis 2019 zusammengenommen von 72 auf 85 Prozent erhöht. Drittens sind die wichtigsten Lieferländer seit Einführung der Gegensanktionen geographisch weiter gestreut, etwa in Asien, Südamerika und Europa. Chile hat seinen Marktanteil von 10 Prozent im Jahr 2013 auf fast 22 Prozent 2019 erhöht. Auch Chinas Anteil nahm zu, nämlich von 9 Prozent 2013 auf fast 15 Prozent 2019. Die Gegensanktionen trugen also dazu bei, dass sich der Wert der russischen Importe von Fisch und Meeresfrüchten von 2,8 Milliarden US-Dollar 2013 auf rund 1,6 Milliarden Dollar 2018 verringerte (der Wert umfasst frischen und tiefgefrorenen Fisch sowie Meeresfrüchte). Dieser Rückgang bei den Importen von Fisch und Meeresfrüchten ist durch das Zusammenspiel mit einem verringerten Importvolumen und dem Einkauf weniger kostspieliger Waren erklärbar (so ist z. B. die Menge des importierten Zuchtlachses zurückgegangen).

Nach Verhängung der Gegensanktionen 2014 gab es bei den russischen Exporten von Fisch und Meeresfrüchten nicht die gleichen Veränderungen wie bei den Importen, ganz im Gegenteil. Die wichtigsten Abnehmer von russischem Fisch und Meeresfrüchten sind stabil geblieben, wobei die asiatischen Länder den weitaus größten Exportmarkt darstellen. China, die Republik Korea und Japan sind besonders stabile Märkte gewesen, auf die 70 – 80 Prozent der gesamten russischen Exporte von Fisch und Meeresfrüchten entfallen. Der Umfang der Exporte von Fisch und Meeresfrüchten nach Asien deckt sich mit Russlands Ressourcenbasis für Fisch und Meeresfrüchte in den Wirtschaftszonen im Fernen Osten Russlands: 2020 stammten 71,8 Prozent des russischen Fangs von Fisch und Meeresfrüchten aus Gewässern des Fernen Ostens Russlands.

Die oben erwähnten drei asiatischen Länder kaufen große Mengen Alaska-Seelachs, Lachs und anderer Hochseefische (Makrelen und Heringe). In Europa kaufen die traditionellen Abnehmer (Norwegen, Deutschland, Dänemark und das Vereinigte Königreich) von Russland nordostatlantischen Kabeljau. Im Vergleich zum Handel mit Fisch und Meeresfrüchten im russischen Fernen Osten ist der Handelswert hier recht gering, jedoch stabil, und er hat sich auch in Folge der Gegensanktionen wenig verändert. Seit 2013 sind die Niederlande ein relativ großer Abnehmer von russischem Fisch und Meeresfrüchten geworden, wobei deren Marktanteil von rund 10 Prozent im Jahr 2013 auf über 17 Prozent 2019 anstieg. Insgesamt landeten auf den europäischen Märkten von 2017 bis 2019 rund 20 Prozent der russischen Exporte von Fisch und Meeresfrüchten. In Tabelle 2 auf S. 28 ist die Verteilung der russischen Exporte von Fisch und Meeresfrüchten über die wichtigsten Abnehmerländer aufgeführt.

Die Phase der Konsolidierung unter Putin war unter anderem von Versuchen begleitet, eine institutionelle Ausgestaltung zur Steuerung von Russlands Rolle im globalen Handel mit Fisch und Meeresfrüchten zu schaffen. Die Zentralregierung hat versucht, ein System von Anreizen zu schaffen, um eine Kontrolle über den Export von Fisch und Meeresfrüchten zu gewährleisten, der eine wertvolle Einnahmequelle darstellt. Russlands Fischexporte spielten eine wichtige Rolle, um die Beziehungen zu seinen wichtigen Handelspartnern im Fernen Osten zu stärken. Russland scheint mit seiner Strategie zur Kontrolle über die Exporte erfolgreich gewesen zu sein. Es ist offensichtlich, dass die russische Regierung beabsichtigt, sich als Teil ihrer Gesamtstrategie zur Lebensmittelsicherheit am Handel von Fisch und Meeresfrüchten zu beteiligen. Im Januar 2020 unterzeichnete Präsident Putin eine neue Doktrin zur Lebensmittelsicherheit, die die alte von 2010 ersetzen sollte. Bemerkenswerterweise wurde das Ziel der Autarkie bei Fisch und Meeresfrüchten von 80 auf 85 Prozent erhöht (bezogen auf das Lebendgewicht). In der Doktrin von 2020 heißt es im Abschnitt »Strategisches Ziel und wichtigste Hindernisse für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit«: »Das strategische Ziel zur Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit besteht darin, die Bevölkerung des Landes mit sicheren, qualitativ wertvollen und erschwinglichen Agrarprodukten zu versorgen, wie auch mit Rohstoffen und Lebensmitteln und in einer Menge, die einen ausgewogenen Lebensmittelkonsum gewährleisten. Aufgrund der Anforderungen an die Lebensmittelunabhängigkeit sind Produkte des Agrar-, Forst-, Fischerei- und Jagdsektors wie auch Produkte der Nahrungsmittelindustrie die wichtigsten Nahrungsmittelquellen. Die Agrar-, Fisch- und Lebensmittelindustrie spielen für die Gewährleistung der Nahrungsmittelsicherheit eine zentrale Rolle.«

Die neue Doktrin zur Nahrungsmittelsicherheit enthält nicht nur mehr Details als die vorherige Doktrin, sondern auch einige strategische Maßnahmen und Richtungen für die angestrebte Entwicklung des Lebensmittelsektor.

Darüber hinaus wurde mit der Regierungsverordnung Nr. 993-r vom April 2020 eine neue »Strategie für die Entwicklung der Agrar- und Fischereiwirtschaft der Russischen Föderation bis 2030« vorgelegt. Diese Strategie, die ökonomische Modelle für die Entwicklung betrachtet, ist eng mit der neuen Doktrin für die Nahrungsmittelsicherheit und mit anderen offiziellen Programmen zur strategischen Entwicklung verknüpft. Zu den Zielen gehört eine Anhebung des Anteils von höherwertigen Produkten und der Zugang der russischen Verbraucher zu ihnen. Daneben sollen die Exporte von Nahrungsmittelprodukten auf ein Volumen von mindestens 45 Milliarden US-Dollar pro Jahr gesteigert werden. Dieses Ziel wurde in der Folge dahingehend geändert, dass bis 2024 ein Exportvolumen von jährlich 34 Milliarden US-Dollar erreicht werden soll. Zur Steigerung der Exporte empfiehlt die Verordnung die Beseitigung von Handelsbarrieren, Anreize für exportorientierte Unternehmen und die Stützung von Agrar- und Fischereiprodukten auf den Exportmärkten.

Nach Russlands militärischer Aggression und Invasion der Ukraine vom 24. Februar 2022 wurde die internationale Handelsordnung stark von Sanktionen gegen Russland und den Russlandhandel beeinflusst. Aktuelle russische Statistiken zu Exporten und Importen sind nicht in dem Umfang verfügbar wie zuvor, da das Ziel der russischen Regierung ist, den Informationsfluss zu strategischen Sektoren zu senken. Nach Handelsstatistiken anderer Staaten zu urteilen, scheint es so, dass der Handel mit Fernosten immer noch beherrschend ist. Zudem wird Kabeljau und hochwertiger Weißfisch nach Europa auf der Grundlage eines Transits über norwegische Zentralhäfen in Kombination mit Direktverschiffung in die Häfen Rotterdams in den Niederlanden geliefert.

Ausblick

Russlands Rolle im globalen Handel mit Fisch und Meeresfrüchten hat sich im Laufe der Zeit gewandelt. Die erste Änderung betrifft Russlands Rolle als Importeur von Fisch und Meeresfrüchten. Das Land ist nun auf den Weltmärkten stabil ein weniger bedeutender Abnehmer von Fisch und Meeresfrüchten. Seit 2000 ist Selbstversorgung das übergeordnete Thema des russischen Handels mit Fisch und Meeresfrüchten: Es soll genug produziert werden, um den Bedarf des Landes zu decken.

Der Anfang der postsowjetischen Ära war durch umfangreiche Importe von minderwertigem Fisch und Meeresfrüchten sowie dem Export von hochwertigem Fisch und Meeresfrüchten geprägt. Seit 2010 überstieg die Nettoproduktion die Binnennachfrage und den Verbrauch. Im Laufe des letzten Jahrzehnts und insbesondere seit dem Embargo von 2014 ist der Wert der russischen Nahrungsmittelimporte zurückgegangen, nämlich vom postsowjetischen Spitzenwert von 43 Milliarden US-Dollar 2013 auf unter 25 Milliarden Dollar 2016. Nach 2016 ist der Wert der russischen Lebensmittelimporte wieder gestiegen, reicht aber längst nicht mehr an das Niveau von vor 2014 heran. Der Wert der Importe von Fisch und Meeresfrüchten in US-Dollar ging ebenfalls wegen der Gegensanktionen zurück, auch wenn er sich nach 2017 stabilisiert hat. Die Doktrin zur Lebensmittelsicherheit von 2020 gibt eine größere Autarkie bei Fisch und Meeresfrüchten vor.

Die Importe von Fisch und Meeresfrüchten sind in Folge des Lebensmittelembargos dramatisch zurückgegangen, wodurch die reduzierte Rolle Russlands als Importeur von Fisch und Meeresfrüchten unterstrichen wurde. Zu den Handelsoperationen von Fisch und Meeresfrüchten, die vom Embargo am stärksten betroffen sind, gehören die Importe von atlantischem Lachs, Hering und Forellen sowie von Kaltwasser-Garnelen (Pandalus) aus Kanada. Auch wenn der Importstopp gegen Waren aus der EU durch Importe aus anderen Ländern etwas kompensiert wurde, ergibt das Bild im Großen Ganzen immer noch einen Rückgang der Importe von Fisch und Meeresfrüchten. Parallel dazu besteht bei Russlands Importen von Fisch und Meeresfrüchten die Tendenz eines allmählichen Schwenks in Richtung Asien, wo China seine Position als zweitwichtigster ausländischer Lieferant von Fisch und Meeresfrüchten für Russland beibehielt, wobei sich das Liefervolumen von 2010 bis 2016 um 23 Prozent erhöhte (siehe Tabelle 2 auf S. 28). Vietnam, Peru, Marokko, Thailand und Indien sind Neulinge unter den Top Ten, was es Russland ermöglichte, sich weiter von den westlichen Ländern zu lösen.

Die russische Lebensmittelsicherheit ist eindeutig ein politisches Ziel, das mit einer Unabhängigkeit bei den Importen von Fisch und Meeresfrüchten verknüpft ist, um den Binnenmarkt selbst versorgen zu können. Wie oben erwähnt, wird im russischen Modell der Lebensmittelsicherheit betont, dass eine Stützung auf ausländische Nahrungsmittelquellen die Nation verwundbar machen würde. Gleichzeitig sorgt der Überschuss in der Handelsbilanz des Fisch- und Meeresfrüchtesektors für eine Stützung von Bereichen, die eine negative Bilanz aufweisen (etwa die Landwirtschaft). Aufgrund von Stellungnahmen führender Regierungsmitglieder und von offiziellen Dokumenten und Plänen sowie Arrangements zwischen den Behörden und Unternehmensinteressen innerhalb Russlands würde ich annehmen, dass Russlands Rolle als Importeur von Fisch und Meeresfrüchten stabil bleiben wird.

Der zweite Wandel betrifft Russlands Rolle als Exporteur von Fisch und Meeresfrüchten. In den letzten 15 Jahren ist diese Rolle zunehmend dominierend. 2003 rangierte Russland weltweit auf dem 35. Platz, was den Dollar-Wert der Exporte von Fisch Meeresfrüchten anbelangt. Bis 2020 war Russland dann auf den sechsten Rang geklettert, übertroffen allein von den traditionell starken Exportnationen China, Norwegen, den USA, Chile und Indien. Russlands Platzierung als Importeur und Exporteur von Fisch und Meeresfrüchten von 2003 bis 2019 werden in Tabelle 3 auf S. 29 dargestellt.

Bei einem Blick nach vorn ergibt sich, dass Russlands Bewegungsspielraum als globaler Akteur im Handel mit Fisch und Meeresfrüchten von der Verfügbarkeit der Ressourcen, dem organisatorischen Verhalten und den politischen Zielen und Absichten des Staates sowie seiner institutionellen Fähigkeiten abhängen. Die russische Regierung hat klargestellt, dass sie beabsichtigt, beim Export von Fisch und Meeresfrüchten eine unmittelbare Rolle zu spielen. Seit 2000 sind eine Reihe wirtschaftlicher und institutioneller Maßnahmen umgesetzt worden. Es sind offizielle Institutionen, Regulierungen und verschiedene Anreize geschaffen worden. Zudem gab es auch eine Machtverschiebung zugunsten von föderalen Aufsichtsbehörden wie dem Föderalen Zolldienst, der Aufsichtsbehörde für die veterinäre und phytosanitäre Sicherheit (Rosselchosnadsor) und anderer einschlägiger Behörden, die den Staat in die Lage versetzen, die Exporte von Fisch und Meeresfrüchten in die gewünschte Richtung zu lenken. Was die Exporte von Fisch und Meeresfrüchten betrifft, so gibt es wenig Anlass anzunehmen, dass es eine Abkehr von Russlands Konzentration auf den Export gibt. Ein stabiles und hohes Niveau der Fischerei wird es Russland erlauben, im globalen Handel mit Fisch und Meeresfrüchten weiterhin eine gewichtige Rolle zu spielen.

Übersetzung aus dem Englischen: Hartmut Schröder

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Dieser Beitrag basiert auf Kapitel 5 (Russia’s Role in International Fish and Seafood Trade) des Sammelbands Russia’s Role in the Contemporary International Agri-Food Trade System, herausgegeben von Stephen K. Wegren und Frode Nilssen (London / New York: Palgrave Macmillan 2022).