Einleitung
Wenige Themen lösen selbst bei interessierten Laien schneller einen Gähnreflex aus als Thema »Verwaltungsreform«.
Spätestens dann aber, wenn die Umsetzung von mit großem Orchester angekündigten Reformen in einer überbürokratisierten und von modernen Managementmethoden unberührten Verwaltung stecken bleibt, wird jedem klar, warum das Thema wichtig ist. Die öffentliche Verwaltung ist eines der drei »systemischen Probleme« der Ukraine (neben der allgegenwärtigen Korruption und der unvollendeten Reform der Justiz und der Generalstaatsanwaltschaft). Ohne eine Lösung dieser systemischen Probleme werden alle Reformen in unterschiedlichen Bereichen Stückwerk bleiben.
Strukturen, die auf den Fundamenten der Sowjetzeit aufbauen (übergroßer Kontrollapparat, Unterdrückung jeder Innovation oder Einzelinitiative, bewusste Kompetenzüberlappungen), aber auch eine sich beständig verschlechternde Besoldungssituation und ein deutlich sinkendes Sozialprestige des öffentlichen Dienstes führten in den letzten Jahren zu einem Exodus der Leistungsträger aus der Verwaltung. Die absurd niedrige Besoldung bedeutete gleichzeitig auch einen Mangel an qualifiziertem, motiviertem Nachwuchs. Nach der Revolution der Würde eingesetzte reformorientierte Minister konnten es auch Monate danach noch nicht fassen, dass in ihrem gesamten Ministerium niemand in der Lage war, ein Projekt zu managen oder realistische Planungsdokumente (unter Berücksichtigung der verfügbaren Ressourcen) zu erstellen – gleichzeitig aber durch den Minister täglich bis zu 800 Unterschriften für zu einem großen Teil völlig nachrangige Vorgänge zu leisten waren.
Eine Verwaltungsreform ist bereits seit der Staatsneugründung dringend erforderlich. Welche Schritte wurden vor dem Maidan unternommen? Kurzantwort: Außer vielen Absichtserklärungen so gut wie keine. Kosmetische Reförmchen, die von wirtschaftlichen oder politischen Partikularinteressen geprägt wurden und/oder westliche Geber ruhigstellen sollten, brachten keine strukturelle Veränderung. Aber auch nach dem Maidan dauerte es, bis sich die Erkenntnis durchgesetzt hatte, dass es dauerhafte Veränderungen ohne eine grundlegende Verwaltungsreform nicht geben wird. Erst mit Premierminister Hrojsman war es möglich, mit tatkräftiger Hilfe der EU im Juni 2016 ein Reformkonzept samt Umsetzungsplan zu verabschieden, das inhaltlich den anerkannten Grundsätzen einer modernen Verwaltung entspricht. Zunächst auf drei Jahre angelegt, sieht das Konzept neben langfristigen strukturellen Änderungen auch einige kurzfristige, nur vorübergehende Maßnahmen vor, die die Verwaltung solange »dopen« sollen, bis die langfristigen Änderungen greifen.
Neue Auswahlverfahren und transparente Besoldung
Als strukturelle Änderung wurde zunächst gegen starken Widerstand ein neues Gesetz über den öffentlichen Dienst verabschiedet. Darin gilt der Grundsatz der rein qualifikationsbezogenen, politisch neutralen Auswahl der Beamten über Auswahlverfahren, wie sie etwa in Deutschland das Auswärtige Amt durchführt. Zum ersten Mal in der Geschichte der Ukraine kommt es nicht darauf an, wen man kennt, sondern was man kann, wenn man Beamtin oder Beamter werden will.
Für Minister und Behördenleiter, die es gewohnt waren, Bekannte und (Partei-)Freunde hauptsächlich nach Loyalitäts- oder Nützlichkeitserwägungen auszuwählen, kommt dies einer Revolution gleich. Einige Teilbereiche der Verwaltung (insbesondere die Strafverfolgungs- und Zollbehörden) sind wegen deutlicher Widerstände immer noch vom Anwendungsbereich des Gesetzes ausgenommen.
Gleichzeitig führt das Gesetz den Grundsatz der transparenten (aber noch nicht ausreichenden …) Besoldung ein. Nach einer Übergangsphase werden die bisher nach obskuren Grundsätzen vergebenen, Abhängigkeiten schaffenden Zuschläge auf 30 Prozent der Grundbesoldung gedeckelt und dafür die Grundbesoldung deutlich erhöht.
Ein erster Lackmustest für das neue Gesetz war im Sommer/Herbst 2017 die Auswahl der Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, die die Leitung der Ministerien nachhaltig professionalisieren sollen. Die Transparenz dieser ersten Verfahren ließ noch zu wünschen übrig und wurde von der Zivilgesellschaft deutlich kritisiert.
Die seither – mit Beteiligung der Zivilgesellschaft – durchgeführten Auswahlverfahren für alle anderen Beamten zeigen aber eine deutliche Qualitätssteigerung, was für die Zukunft hoffen lässt. Dabei gibt es auch eine echte Innovation: Eine begrenzte Anzahl »Reformposten« – das heißt neu oder durch Umstrukturierung geschaffene Stellen, die für die Umsetzung der Reformen unabdingbar sind – wird schon jetzt marktgerechter bezahlt. Dies führt zwar vorübergehend zu einem Gefälle in Bezug auf die Besoldung der Beamten, die keine Reformposten besetzen, erlaubt es aber trotz der angespannten Haushaltslage, »frisches Blut« und neue Leistungsträger in die Verwaltung zu bringen. Obwohl punktuelle Kritik wegen Verdachts auf Manipulation der Auswahlverfahren in Einzelfällen nicht ausblieb, kann diese durchaus umstrittene Initiative schon heute vorsichtig als Erfolg bezeichnet werden. Bislang weniger erfolgreich verläuft allerdings die Umsetzung des ursprünglichen Plans, mittelfristig die Besoldung aller Beamter durch weitgehend natürlichen Stellenabbau und Verteilung der eingesparten Besoldungsmittel auf höherem Niveau anzugleichen – die Parkinson'schen Gesetze zum Bürokratiewachstum gelten eben leider universell und deshalb auch in der Ukraine. Der Grundsatz der langfristigen und nachhaltigen Haushaltsplanung, der für eine echte Besoldungsreform unabdingbar ist, verankert sich ebenfalls erst allmählich.
Modernisierung der Ministerien und Erleichterung des Behördenalltags
Neben diesem Paradigmenwechsel bei der Einstellung und den Arbeits- und Besoldungsbedingungen wird mit gern angenommener Hilfe von Experten aus EU-Mitgliedsländern die überfällige Modernisierung und Anpassung der Organisationsstruktur und Verwaltungsabläufe in zehn Ministerien und Oberbehörden als Pilotprojekt vorangetrieben. Hier stehen sich übergangsweise oft noch Alt und Neu gegenüber – nach wie vor gibt es zum Beispiel nach dem alten System politisch ernannte Stellvertretende Minister, gleichzeitig aber schon nach dem neuen System verbeamtete (und entpolitisierte) Staatssekretäre, die auch bei einem Regierungswechsel im Amt bleiben werden und deshalb für Kontinuität sorgen.
Daneben werden den Ministern hochqualifizierte Teams von Reformberatern, die unter anderem mit EU-Geldern finanziert werden, zur Verfügung gestellt (meistens junge Ukrainerinnen und Ukrainer mit hochwertiger, oft westlicher Ausbildung), die ebenfalls transparent ausgewählt werden, aber keine Beamten sind, weil ihre Tätigkeit nur vorübergehender Natur ist. Die Reformberater helfen der politischen Führung bei der Konzeption und dem Anschub der Umsetzung der Reformen. Ihre Tätigkeit endet spätestens dann, wenn die Ministerien ausreichende Kompetenzen im regulären Beamtenapparat aufgebaut haben. Dabei ist die Hoffnung, dass einige dieser Berater auch an Auswahlverfahren für höherrangige Beamtenposten teilnehmen werden und so dem öffentlichen Dienst langfristig erhalten bleiben.
Die genannten Neuerungen, getragen von einem klaren politischen Willen der derzeitigen Regierung, sind durchaus sichtbar und haben bereits zu einer spürbaren Qualitätsverbesserung der Verwaltung auf zentraler Ebene geführt. Doch erst Erleichterungen im Behördenalltag werden auch die Bürgerinnen und Bürgern die Verwaltungsreform positiv erleben lassen. Ein weiterer Schwerpunkt ist deshalb die Vereinfachung und Digitalisierung der Ausstellung der für sogenannte »Lebensereignisse« erforderlichen Dokumente (Geburts-, Hochzeits- und Sterbeurkunden, Führerscheine, Ausweisdokumente etc.). Die Ausstellung soll online und/oder in sogenannten Verwaltungszentren möglich sein, die im Rahmen der ebenfalls EU-unterstützten Dezentralisierungsreform aufgebaut werden und die Verwaltung näher an die Bürger heranbringen sollen. Gleichzeitig werden alle Verfahren gestrafft und transparenter gestaltet, um die Möglichkeit des endemischen »Handaufhaltens« zu verringern.
Ausblick
Nächstes großes Etappenziel ist die Einführung eines Verwaltungsverfahrensgesetzes, das die bislang völlig unterschiedlichen Verwaltungsverfahren vereinheitlichen soll und die Planungssicherheit auch für die Wirtschaft erhöhen wird. Hinter diesem sperrigen Titel verbergen sich zunächst eine einheitliche Definition des sogenannten »Verwaltungsakts« sowie die Einführung einer Begründungspflicht und eines außergerichtlichen Rechtsbehelfs bzw. »Widerspruchsverfahrens«. Eigentlich geht es dabei darum, das Verhältnis zwischen Bürgern und der Verwaltung umzugestalten: von einem Verhältnis zwischen Bittsteller und Obrigkeit hin zu einem von Partnerschaftlichkeit und Serviceorientierung geprägten Umgang der Verwaltung mit ihren Bürgern.
Der politische Wille dazu ist auch in diesem Bereich an der Spitze des Staates eindeutig vorhanden. Der Widerstand im Beamtenapparat und auch in der Werchowna Rada ist aber noch groß. Insbesondere die starke Baulobby im Parlament sieht transparentes, klaren Regeln folgendes Verwaltungshandeln mit Argwohn – eine Verwaltung, in der sich alles über Beziehungen, Abhängigkeiten und letztlich mit Geld regeln lässt, ist eben bequemer. Sich für das Handeln der Verwaltung in Zukunft verantworten zu müssen, gilt deshalb auch einigen als Zumutung … Außerdem gibt es auch zumindest zurzeit nicht völlig von der Hand zu weisende Bedenken, ob Behörden und Verwaltungsgerichte personell und kulturell für diese grundlegenden Neuerungen bereits gerüstet sind. Eben hier zeigt sich, welche gigantischen Anstrengungen noch erforderlich sein werden und wie sehr die systemischen Reformen miteinander verwoben sind – ohne echte Justizreform keine vollständige Verwaltungsreform, ohne Verwaltungsreform keine größere Transparenz, ohne größere Transparenz aber auch kein Abbau der Korruption in der Verwaltung. All dies sinnvoll und vor allem irreversibel miteinander zu verzahnen, wird neben der Überwindung der starken Partikularinteressen der Superreichen im Lande die größte Herausforderung der nächsten Jahre bleiben. Die EU wird auch weiterhin der Ukraine mit großem Einsatz helfen, diese Herausforderung zu meistern.
