Die ersten beiden Jahre von Präsident Selenskyj waren geprägt von einem verstärkten Einfluss der regionalen Eliten in Verhandlungen mit den nationalen Autoritäten, die thematisch von der Überarbeitung der Verfassung bis zu den COVID-19-Hilfsmaßnahmen reichten. Während diese Entwicklungen dazu beitrugen, eine Stärkung der präsidialen Vertikale zu vermeiden, bergen sie Risiken der Regionalisierung. Genügend lokale Autonomie zu gewähren und dabei die Risiken einer Regionalisierung zu mindern, wird die Hauptaufgabe von Präsident Selenskyj in diesem Jahr sein.
Selenskyj begann seine Amtszeit mit dem Ehrgeiz, die präsidiale Vertikale durch die Einführung von Verfassungsänderungen und die Durchführung von vorgezogenen Kommunalwahlen im Jahr 2019 zu konsolidieren, als seine große Popularität hohe politische Erträge auf kommunaler Ebene versprach. Für die Durchführung von Kommunalwahlen musste jedoch, nachdem in den letzten Jahren hunderte Territorialgemeinden im Rahmen der Dezentralisierungsreform zusammengelegt wurden, die Verwaltungsorganisation (insbesondere die Organisation der Bezirke oder Rajons) aktualisiert werden. Unter diesem Vorwand brachte Selenskyj 2019 in aller Eile zwei Gesetzentwürfe zur Änderung der Verfassung auf den Weg, die die Autonomie der lokalen Selbstverwaltung, die größte Errungenschaft der Dezentralisierungsreformen, zu untergraben drohten. Keiner dieser Gesetzentwürfe wurde mit Vertretern der lokalen Selbstverwaltung oder der Expertencommunity diskutiert.
Insbesondere wurde durch Gesetzentwürfe des Präsidenten anstelle der staatlichen Verwaltungen eine »Präfektur« als staatliche Aufsichtsbehörde eingerichtet, die direkt dem Präsidenten unterstellt ist. Den Bürgermeistern (die damals wie heute die einflussreichsten Figuren der lokalen Selbstverwaltung sind) sollten einige ihrer exekutiven Funktionen entzogen werden. Nach erheblicher lokaler und internationaler Kritik hat der Präsident die Gesetzesvorlagen zurückgenommen. Anfang 2020 starteten das Präsidialamt, das Ministerium für Gemeinde- und Territorialentwicklung und der zuständige Parlamentsausschuss eine beispiellose Konsultationsrunde mit Vertretern der Verbände lokaler Selbstverwaltungen und der Fachöffentlichkeit über Verfassungsänderungen. Dieser Wechsel in Selenskyjs Kommunikationsstil wurde als willkommener Schritt in Richtung einer konsensualen Entscheidungsfindung gesehen. Er deutet auch darauf hin, dass der Präsident seine Unterstützung in den Regionen möglicherweise überschätzt hat.
Inkonsistente COVID-19-Hilfemaßnahmen und die mangelnde Fähigkeit der Regierung, mit der Pandemie umzugehen, untergruben die Macht des Präsidenten weiter und verschafften gleichzeitig den regionalen Eliten Druckmittel. Im März 2020 forderte der Präsident die Eigentümer großer finanzindustrieller Konzerne (FIGs), darunter Oligarchen wie Rinat Achmetow, Wiktor Pintschuk und Ihor Kolomojskyj auf, die COVID-19-Hilfsmaßnahmen in den Regionen entsprechend der Standorte ihrer Unternehmen zu finanzieren. In neun Regionen hatten Großunternehmer sogar den Vorsitz der Anti-Krisen-Zentrale inne, darunter Oleksandr Jaroslawskyj, der in dieser Position die Autorität des Leiters der regionalen Staatsverwaltung von Charkiw zur Koordinierung der Hilfsmaßnahmen in Frage stellte. Im Kontext der Ukraine, wo regionale wirtschaftspolitische Gruppen eine informelle Kontrolle über staatliche und lokale Behörden ausüben, legitimierte die persönliche Bitte um Nothilfe durch Selenskyj und die Zuweisung von Koordinationsfunktionen deren informellen Einfluss.
Im Laufe des Jahres 2020 boykottierten die lokalen Behörden in vielen Regionen wie Charkiw, Odessa, Tscherkassy, Ternopil, Schytomyr und Mukatschewo die von der Regierung eingeführten Quarantänemaßnahmen. Vor allem die sog. Wochenend-Ausganssperre veranlasste die Bürgermeister zu Gegenmaßnahmen. Der Stadtrat von Lwiw beispielsweise erklärte daraufhin alle Wochentage zu Arbeitstagen; andere Bürgermeister setzten die Wochenend-Ausganssperre nicht auf die Tagesordnung des Stadtrats. Wie bei den Verhandlungen über Verfassungsänderungen veranlasste diese Gegenreaktion Selenskyj dazu, weitere Maßnahmen mit den lokalen Behörden abzusprechen, anstatt von oben herab einzuführen.
Die zunehmende Einflussnahme der regionalen Eliten manifestierte sich in den Ergebnissen der Kommunalwahlen 2020. Während Selenskyjs »Diener des Volkes« zwar insgesamt die meisten Sitze in den Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern gewann, halbierte sich seine Unterstützung in der Bevölkerung insgesamt nahezu. Die wirklichen Gewinner dieser Wahlen waren Parteien, die von regionalen Eliten gegründet wurden; vor allem solche, die mit den Bürgermeistern der regionalen Zentren verbunden sind, wie zum Beispiel der Kernes-Block in Charkiw. Größere Ressourcen aufgrund der Dezentralisierungsreform und die Unterstützung durch die Bevölkerung verschafften den Bürgermeistern einen bedeutenden Hebel in den Verhandlungen über aktualisierte Kompetenzen der lokalen Selbstverwaltung und der lokalen Staatsverwaltungen.
Diese Entwicklungen deuten auf eine Verschiebung des Gleichgewichts zwischen nationalen und regionalen Eliten im Zuge der laufenden Dezentralisierungsreform hin, wobei die lokalen Selbstverwaltungsbehörden ihren Platz in den Verhandlungen über die Verteilung von Ressourcen und die Zuweisung von Kompetenzen ausbauen. Dieser Trend zur Ermächtigung der lokalen Selbstverwaltung wird sich fortsetzen, sobald die ausgehandelten Verfassungsänderungen und einige weitere Gesetze, die die lokale Verwaltung betreffen, angenommen werden.
Angesichts der schwachen Verankerung der »Diener des Volkes« in den Selbstverwaltungen der regionalen Zentren und teilweise auch der Regionalräte wird die fortschreitende Dezentralisierung eine zunehmende Herausforderung für Selenskyjs verbliebene Amtszeit.
Übersetzung aus dem Englischen: Dr. Eduard Klein
