OSZE-Dialogarbeit in der Ukraine

Die Bedeutung der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) als Dialogvermittlerin ist in Wissenschaft und Praxis ungeachtet ihrer aktuellen Krise weithin anerkannt (Hill 2023; Cupać 2023). Ihr Beitrag geht jedoch über die Bereitstellung einer Plattform für hochrangige Diplomatie und Verhandlungen zwischen den Teilnehmerstaaten hinaus (Track 1). Die Organisation hat Multitrack-Dialogprozesse zwischen und innerhalb der Teilnehmerstaaten unterstützt, einschließlich Track-2- und Track-3-Initiativen, an denen politische Entscheidungsträger:innen, Fachleute, zivilgesellschaftliche Gruppen (Track 2) und im Falle von Track-3-Initiativen auch Bürger:innen beteiligt sind (Staats et al. 2019). In dieser Analyse gehen wir auf den weniger bekannten Teil der OSZE-Arbeit anhand einer Fallstudie ihres Engagements im innerukrainischen Dialog ein.

Nach der Annexion der Krym durch Russland und seiner verdeckten Intervention im Donbas im Jahr 2014 entwickelte sich die OSZE zu einer zentralen internationalen Akteurin bei der Unterstützung des innergesellschaftlichen Dialogs in der Ukraine. Mit dieser Form des Dialogs sollten mögliche Spannungen im Verhältnis zwischen Staat und Gesellschaft sowie auf kommunaler Ebene, die aus dem bewaffneten Konflikt entstanden waren, abgemildert werden, ohne den Konflikt selbst unmittelbar zu behandeln. Bemerkenswert ist, dass weder Russland noch die Bevölkerung der von Kyjiw nicht kontrollierten Gebieten einbezogen wurden. Stattdessen umfasste der Prozess Dialoge zwischen ukrainischen Regierungsvertreter:innen (auf zentraler wie lokaler Ebene) und ukrainischen Bürger:innen in den von der ukrainischen Regierung kontrollierten Gebieten mit dem Ziel, den sozialen Zusammenhalt zu stärken und landesweite Reformprozesse zu unterstützen. Im Mittelpunkt der Diskussionen standen Dezentralisierung, Reformen im Gesundheits- und Bildungswesen, die Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungsprozessen sowie die Bewältigung lokaler Herausforderungen wie dem Wiederaufbau von Infrastruktur und der (Re-)Integration von Binnenvertriebenen und Kriegsveteran:innen.

Zwischen 2014 und 2022 nahmen innerukrainische Dialogformate mit Unterstützung internationaler Geldgeber und der ukrainischen Zivilgesellschaft stark zu. Diese Initiativen fielen auf fruchtbaren Boden und wurden von einer bereits etablierten professionellen Community lokaler Mediator:innen und Dialogbegleiter:innen getragen (Kyselova 2017). Zwar war die OSZE nicht die einzige internationale Akteurin, die sich an diesen Bemühungen beteiligte, doch gehörte sie in Bezug auf die Anzahl der vor 2022 initiierten Dialoge zu den Vorreitern (Kyselova 2018). Die russische Vollinvasion der Ukraine im Februar 2022 markierte einen Wendepunkt und löste unter anderem eine schwere Identitätskrise der OSZE als Dialogplattform ihrer teilnehmenden Staaten aus. Doch wie hat der Krieg die Unterstützung des innergesellschaftlichen Dialogs in der Ukraine durch die OSZE beeinflusst? Welche Lehren hat die Organisation aus der Zeit vor der großangelegten Invasion gezogen? Und welche Herausforderungen stehen künftig bevor?

Erste Versuche der OSZE, den innerukrainischen Dialog zu fördern

Bereits in einer frühen Phase des Konflikts im Jahr 2014 begann die OSZE, sich in der Ukraine für den innergesellschaftlichen Dialog zu engagieren. Um eine weitere Eskalation der Gewalt im Osten des Landes zu verhindern, bemühte sich der OSZE-Projektkoordinator in der Ukraine (PCU) im März 2014, einen Nationalen Dialog einzuberufen. Dieser sollte die Zentralregierung in Kyjiw, regionale Führungspersönlichkeiten aus Donezk und Luhansk sowie weitere Stakeholder:innen an einen Tisch bringen. Auch wenn diese Initiative letztlich scheiterte, bildete sie eine wichtige Grundlage für spätere innerukrainische Dialogformate (Mirimanova 2016).

Gleichzeitig spielte eine weitere Entwicklung eine entscheidende Rolle bei der Etablierung der innergesellschaftlichen Dialogagenda der OSZE in der Ukraine. Im Mai 2014, als die Gewalt zwischen pro- und anti-Euromaidan-Demonstrierenden in Odesa eskalierte, traf sich Botschafter Vaidotas Verba, damals Leiter des Feldbüros Odesa der OSZE-Sonderbeobachtungsmission, mit der Regionalen Mediationsgruppe Odesa (dem ältesten Mediationszentrum der Ukraine) und deren Leiterin Inna Tereschenko, um mögliche Ansätze zur Eindämmung der Gewalt zu erörtern. Aus diesem Austausch ging die Unterstützung der OSZE für die erste landesweite Dialogkonferenz in der Ukraine im Dezember 2014 sowie für weitere Dialogprojekte in Odesa hervor.

Das weitere Engagement der OSZE im innerukrainischen Dialog geht auf diese frühen Initiativen zurück und wurde maßgeblich durch Verbas persönliches Engagement für Dialogprozesse sowie durch eine selbstorganisierte Community professioneller Mediator:innen in der Ukraine geprägt. Nach seiner Ernennung zum OSZE-Projektkoordinator in der Ukraine Ende 2014 setzte sich Verba dafür ein, nicht verausgabte Mittel aus dem Projekt »Nationaler Dialog« für innergesellschaftliche Dialogformate umzuwidmen. Er verstand diese als Instrument zur Stärkung des Vertrauens innerhalb der lokalen Gemeinschaften und zur Prävention lokaler Gewaltausbrüche. Zudem baute Verba enge Beziehungen zu ukrainischen Dialogpraktiker:innen auf, darunter zur Nationalen Assoziation der Mediator:innen der Ukraine (NAMU), deren erste Präsidentin Diana Prozenko bereits vor 2014 mit dem PCU zusammengearbeitet hatte. Der intensive Austausch mit lokalen Mediator:innen und Dialogmoderator:innen führte zu einer langfristigen Verankerung des Prinzips der lokalen Eigenverantwortung im innergesellschaftlichen Dialog und zur Institutionalisierung dialogorientierter Ansätze innerhalb des PCU. Infolgedessen wurde die Dialogförderung zwischen 2019 und 2021 zu einem strategischen Ziel des PCU. Dialogische Ansätze wurden dabei in sämtliche PCU-Aktivitäten integriert. Das bedeutete, dass neben spezifischen Dialogprojekten dialogorientierte Prinzipien dimensionsübergreifend in allen drei Arbeitsbereichen der OSZE (der menschlichen, der wirtschaftlich-ökologischen und der politisch-militärischen Dimension) verankert wurden (OSCE 2018).

Staat und Gesellschaft in Dialog bringen

Ab Ende 2014 griff das PCU die ursprüngliche Idee eines Nationalen Dialogs erneut auf, entwickelte sie weiter und gab ihr neue Impulse (Mirimanova 2016). Daraus entstand eine Reihe von Projekten, darunter National Dialogue for Reforms, Justice and Development (2015–2016), Dialogue for Reform and Social Cohesion (2016–2018), Facilitating Dialogue on Reforms in Ukraine (2017–2020) sowie Enhancing Dialogue Capacity for Reforms Implementation (2021). Ziel dieser Projekte war es, die nationalen Reformbemühungen, einschließlich der Dezentralisierung, zu unterstützen, eine verantwortungsvollere Regierungsführung sowie konstruktive Konfliktbearbeitungsprozesse zu fördern und das gegenseitige Verständnis zwischen den unterschiedlichen Gemeinschaften und Regionen der Ukraine zu stärken (sozialer Zusammenhalt). Auf diese Weise sollten Konfliktprävention und nachhaltiger Frieden gefördert werden (Mirimanova 2016).

Zwischen 2016 und 2017 konzentrierte sich das PCU darauf, die Zentralregierung durch eine Reihe von »Foren« mit regionalen und lokalen Behörden sowie mit der Bevölkerung vor Ort zu vernetzen. Angesichts begrenzter Ressourcen lag der Schwerpunkt auf jenen vom Konflikt betroffenen Gebiete in der Ostukraine, die von der ukrainischen Regierung kontrolliert wurden. Diese Foren ermöglichten es Regierungsvertreter:innen aus Kyjiw, direkt mit lokalen Amtsträger:innen und Bürger:innen in Kramatorsk, Lyssytschansk, Mariupol, Sjewjerodonezk und weiteren Orten in den Austausch zu treten. Ziel war es, konkrete Herausforderungen vor Ort zu erörtern, darunter die Wasser- und Energieversorgung, Umweltschutz, Minenräumung, zivil-militärische Beziehungen sowie die Unterstützung von Binnenvertriebenen.

Bei der Konzeption dieser Foren stützte sich das PCU auf ukrainische Dialogpraktiker:innen, die als Moderator:innen sowie als Ko-Organisator:innen dieser Formate fungierten. Dank dieser Partnerschaft war es möglich, lokale Akteure in die Themensetzung einzubinden. In vorbereitenden Treffen mit potenziellen Teilnehmenden identifizierten die Dialogmoderator:innen jene lokalen Anliegen, die gegenüber Vertreter:innen der Zentralregierung zur Sprache gebracht werden sollten. Das PCU stellte sicher, dass für die Koordinierung dieser lokal entwickelten Initiativen ausreichend Zeit und Ressourcen zur Verfügung standen. Zugleich gestaltete die aktive Einbindung ukrainischer Dialogpraktiker:innen die Foren deutlich interaktiver. Sie hoben sich damit merklich von den bisherigen Formaten ab, in denen der Staat meistens von oben herab mit den lokalen Gemeinschaften kommunizierte.

Natürlich konnten nicht alle komplexen Anliegen der lokalen Bevölkerung innerhalb weniger Tage bei solchen Dialogforen gelöst werden. Auch erwies es sich als schwierig, die Aufmerksamkeit der Zentralregierung dauerhaft zu sichern und Vertreter:innen aus Kyjiw zu Reisen in abgelegene Gebiete im Osten, in denen die Foren häufig stattfanden, zu bewegen. Ab 2018 ging das PCU deswegen zu einem stärker bedarfsorientierten Ansatz über: Dialogveranstaltungen wurden nun auf Anfrage staatlicher Stellen organisiert, wobei ukrainische Dialogpraktiker:innen weiterhin maßgeblich an Konzeption und Moderation beteiligt waren.

Trotz einiger Schwierigkeiten zeigten die Foren, dass ein konstruktiver Austausch zwischen Vertreter:innen der Zentralregierung und vom Konflikt betroffenen Kommunen vor Ort sowohl möglich als auch notwendig ist, was weitere Dialoganfragen nach sich zog. Zudem brachten diese Dialoge konkrete Ergebnisse hervor. Vor 2022 organisierte das PCU unter anderem auf Anfrage des damaligen Ministeriums für die Reintegration der vorübergehend besetzten Gebiete, des Finanzministeriums sowie des Ministeriums für Bildung und Wissenschaft mehrere Dialogformate. Diese brachten lokale Behörden, zivilgesellschaftliche Organisationen und Wirtschaftsvertreter:innen zusammen. In einem Fall ging es um ein kommunales Programm zur sozialen Unterstützung von Kriegsveteran:innen und ihren Familien. Als unmittelbares Ergebnis vereinbarten zivilgesellschaftliche Organisationen und eine lokale Verwaltungsstelle, künftig regelmäßig Daten zu Veteranenfamilien auszutauschen und mit der Planung eines Denkmals für gefallene Soldat:innen zu beginnen. Ein weiterer Dialog im Rahmen öffentlicher Konsultationen zu einem Gesetzentwurf des Finanzministeriums ermöglichte es Vertreter:innen aus Zivilgesellschaft und Wirtschaft, konkrete Empfehlungen einzubringen, die anschließend in die Gesetzgebung aufgenommen wurden (Mirimanova 2016). Schließlich führte ein längerfristiger Dialogprozess zum Unterricht in Schulen in Minderheitensprachen (insbesondere Ungarisch und Rumänisch) in Gemeinden im Westen und Süden der Ukraine das Bildungsministerium, lokale Bildungsbehörden, Schulen und zivilgesellschaftliche Akteure zusammen. Dies trug zu Anpassungen bei der Umsetzung des Bildungsgesetzes bei, reduzierte interethnische Spannungen vor Ort und etablierte dauerhafte Kommunikationskanäle zwischen den beteiligten Akteuren (Institut für Frieden und gegenseitiges Verständnis 2018).

Zusätzlich führten die vom PCU und ukrainischen Moderator:innen einberufenen Dialoge zu weiteren bedeutsamen Ergebnissen: Dazu zählen die persönliche Entwicklung der Teilnehmenden sowie eine größere Offenheit staatlicher Institutionen für die Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft. Die Foren und weiteren Dialogformate stärkten den innergesellschaftlichen Dialog als Instrument zum Vertrauensaufbau zwischen verschiedenen Verwaltungsebenen und zur Bearbeitung sozialer Spannungen in den Regionen. Am wichtigsten ist jedoch, dass der innergesellschaftliche Dialog in die operative Agenda zentraler ukrainischer Regierungsstellen integriert wurde.

Professionalisierung lokaler Dialogpraktiker:innen fördern

Die Einberufung von Dialogen ging einher mit einem weiteren wesentlichen Aspekt des dialogbezogenen Engagements des PCU: der Professionalisierung der ukrainischen Community von Dialogmoderator:innen sowie der Förderung lokaler Eigenverantwortung. Letztere stand im Zentrum der PCU-Arbeit, ihr war jedoch zugleich engen Grenzen gesetzt. Laut Mandat durfte das PCU in der Ukraine nur drei internationale Mitarbeitende einsetzen: eine Missionsleitung, eine Stellvertretung und eine Finanzbeauftragte. Folglich bestand das PCU-Team überwiegend aus lokalen ukrainischen Führungskräften, Fachleuten und Verwaltungspersonal. Dies ermöglichte nicht nur ein tiefgehendes Verständnis der lokalen Gegebenheiten, sondern erleichterte auch den schnellen Aufbau enger Beziehungen zu ukrainischen Partnern, darunter lokale Mediator:innen sowie Dialogmoderator:innen.

Das OSZE-PCU erwies sich als flexibel und an den Bedürfnissen der lokalen Dialogcommunity orientiert. Auf deren Wunsch erleichterte das PCU den Zugang zu internationalem Fachwissen, indem es renommierte ausländische Trainer:innen einbezog und Schulungen, Mentoring-Programme sowie Austausche mit internationalen Kolleg:innen organisierte. Dieser Wissensaustausch ermöglichte es den ukrainischen Dialogpraktiker:innen, internationale Ansätze aufzugreifen und eine Methodik für Dialoginterventionen sowohl auf lokaler Ebene als auch auf Regierungsebene zu entwickeln, die speziell auf den ukrainischen Kontext zugeschnitten war.

Die NAMU, eine landesweite ukrainische Nichtregierungsorganisation, die die Interessen lokaler Mediator:innen sowie Dialogmoderator:innen vertritt, wurde zu einer langjährigen Partnerin der Dialoginitiativen des PCU. Durch das NAMU vertretene Mediator:innen und Dialogmoderator:innen waren vor allem in Dialogen auf lokaler Ebene aktiv. Sie vermittelten zwischen der lokalen Bevölkerung und der ukrainischen Regierung und trugen dazu bei, Spannungen sowohl zwischen Bevölkerung und Regierung als auch innerhalb staatlicher Institutionen abzubauen. Ab 2015 finanzierte das PCU von der NAMU organisierte jährliche Konferenzen für ukrainische Dialogpraktiker:innen, die als Plattform für fachlichen Austausch und berufliche Weiterentwicklung dienten. Zudem unterstützte das PCU die Einrichtung des ersten ukrainischen Online-Kurses zu Dialogkompetenzen, der Praktiker:innen verschiedener Ansätze zusammenbrachte, um diese zu einer kohärenten Methodik zu vereinheitlichen. Aufbauend auf diesen methodischen Grundlagen wurden seit 2017 weitere Online- und Präsenzkurse für Dialog entwickelt und eingeführt (OSCE 2020).

Das OSZE-PCU war die erste internationale Akteurin in der Ukraine, die lokale Dialogpraktiker:innen nicht nur als Moderator:innen einbezog, sondern auch in die vorläufige Konfliktanalyse, Prozessgestaltung, Vorbereitung der Teilnehmenden, Nachbereitung von Dialogen sowie in die Evaluation der Dialoge. Sie erkannte zudem erstmals, dass lokale Moderator:innen ein umfassendes Leistungsspektrum anbieten konnten, das zuvor internationalen Berater:innen für Dialog und Mediation vorbehalten war. Dies stärkte die Etablierung der Dialogmoderation als professionelles Arbeitsfeld in der Ukraine. Um diese entstehende professionelle Identität zu fördern, griffen ukrainische Dialogpraktiker:innen 2017 auf ihre Verbindungen zum PCU zurück, als Botschafter Vaidotas Verba in einem führenden nationalen Medium einen Artikel mit dem Titel »Why You Need a Professional Facilitation for a Productive Dialogue« veröffentlichte (Verba 2017). Der Artikel diente als Anstoß zur Professionalisierung des Dialogs und steigerte die Anerkennung ukrainischer Dialogpraktiker:innen in anderen Fachgemeinschaften innerhalb der ukrainischen Zivilgesellschaft.

Das OSZE-PCU reagierte ebenfalls positiv auf Wünsche der lokalen Dialogfachgemeinschaft nach Unterstützung bei der Entwicklung eigener Normen für die Durchführung und Finanzierung innergesellschaftlicher Dialoge in der Ukraine. Im Jahr 2018 erarbeitete eine Gruppe ukrainischer Dialogpraktiker:innen unter der Leitung des Institute for Peace and Common Ground ein Dokument mit dem Titel »Dialogue Standards: Definition and Principles«. Dieses Dokument war eine Antwort aus der ukrainischen Fachgemeinschaft heraus auf die Vielzahl von Dialogkonzepten und -ansätzen, die in den Vorjahren von internationalen Gebern in die Ukraine gebracht worden waren. Das Dokument formulierte eine gemeinsame Vorstellung davon, wie Dialoginitiativen ausgestaltet sein sollten sowie einen Satz von Prinzipien für diejenigen, die innergesellschaftliche Dialogprojekte in der Ukraine umsetzen oder finanzieren (Kyselova und Axyonova 2025). Später unterstützte das PCU erneut eine lokal initiierte Initiative zur Entwicklung einer kontextspezifischen Methodik zur Evaluierung der Wirkung innergesellschaftlicher Dialoge. Dieses Projekt wurde auch nach der großangelegten Invasion fortgesetzt (Kyselova und Nadeau 2022).

Dialogkompetenzen staatlicher Institutionen entwickeln

Aufgrund seines Mandats war die ukrainische Regierung der wichtigste Partner und zugleich Hauptnutzer des PCU, auch im Bereich des innergesellschaftlichen Dialogs. Ab 2015 begann das PCU damit, die Dialogkompetenzen staatlicher Institutionen zu stärken und arbeitete unter anderem mit dem Ministerium für die Reintegration der vorübergehend besetzten Gebiete sowie den Ministerien für Infrastruktur, für Gemeinden und territoriale Entwicklung, für Gesundheit, Finanzen, Wirtschaft sowie für Bildung und Wissenschaft zusammen. Die nachhaltigsten Partnerschaften unterhielt das PCU mit dem Reforms Delivery Office des Ministerkabinetts der Ukraine sowie mit der Nationalen Agentur der Ukraine für den öffentlichen Dienst. Wie bei der Professionalisierung der lokalen Dialogcommunity waren persönliche Beziehungen entscheidend für die Konzeption und Umsetzung von Programmen zum Aufbau von Dialogkompetenzen innerhalb staatlicher Einrichtungen.

Der Aufbau von Dialogkompetenzen innerhalb staatlicher Behörden sollte interne Spannungen, etwa zwischen verschiedenen Abteilungen, abbauen und die Nutzung dialogischer sowie partizipativer Ansätze im Umgang mit Bürger:innen fördern. Im Mittelpunkt stand dabei die Institutionalisierung dialogischer Praktiken innerhalb staatlicher Einrichtungen sowie die Integration dialogzentrierter Ansätze in Entscheidungsprozesse, um eine Kultur des Dialogs innerhalb der Regierungsstrukturen zu verankern.

Angesichts des sowjetischen Erbes der ukrainischen Staatsverwaltung stellte die Förderung einer innovativen Dialogkultur in diesen Institutionen eine große Herausforderung dar. Die Partnerschaften zwischen dem PCU und staatlichen Behörden begannen häufig mit einführenden Schulungen zu Dialogkompetenzen für Regierungsmitarbeitende. Zwischen 2015 und 2021 absolvierten mehr als 7.000 Beschäftigte zentraler und regionaler Behörden sowie kommunaler Selbstverwaltungseinrichtungen diese Trainings. Etwa 1.000 Teilnehmende wurden über das Online-System der Nationalen Agentur für den öffentlichen Dienst für kontinuierliche Weiterbildung rekrutiert, in dem ein Online-Kurs zu Dialogkompetenzen als Bestandteil der beruflichen Entwicklung von Beamt:innen angeboten wurde. Weitere Teilnehmende aus staatlichen Behörden wurden von den jeweiligen Behörden ausgewählt, die die Schulungen beim OSZE-PCU angefragt hatten. Unsere Interviews ergaben, dass diese Trainings zur Entstehung von »Dialog-Champions« auf mittlerer Ebene innerhalb der Behörden führten. Mitarbeitende begannen nach Abschluss ihrer Schulung damit, neue Ansätze in Kommunikation und Konfliktlösung innerhalb ihrer jeweiligen Institutionen zu fördern.

Am wichtigsten ist, dass das OSZE-PCU Initiativen zur Einrichtung eines Konfliktmanagementsystems im ukrainischen öffentlichen Dienst einleitete. Dieses System unterstützte lokale Dialogpraktiker:innen dabei, interne Konflikte innerhalb staatlicher Behörden zu erforschen, internationale Erfahrungen in der Konfliktlösung innerhalb von Behörden zu analysieren und Empfehlungen zur Beilegung von Streitigkeiten in lokalen und zentralen Behörden zu entwickeln (OSCE PCU 2021). Als greifbares Ergebnis wurden diese Empfehlungen von der Nationalen Agentur für den öffentlichen Dienst per Erlass anerkannt (NADS 2022).

Entwicklungen nach 2022

Die großangelegte Invasion Russlands in die Ukraine im Februar 2022 markierte einen Wendepunkt mit weitreichenden Folgen nicht nur für die Ukraine, sondern auch für die OSZE. Als Organisation, die in ihren zentralen Entscheidungsorganen auf Konsens unter den Teilnehmerstaaten angewiesen ist, war die Reaktionsfähigkeit der OSZE auf den Kriegsbeginn durch das Veto Russlands und die Blockade aller Ukraine-bezogenen Beschlüsse stark eingeschränkt. Infolgedessen konnte der Ständige Rat der OSZE das Mandat des PCU nicht über den 30. Juni 2022 hinaus verlängern, sodass die Mission ihre Arbeit einstellen musste. Eine alternative Möglichkeit, einige der bisherigen PCU-Aktivitäten fortzuführen, entstand jedoch mit der Einrichtung des OSZE-Sekretariatsprogramms für außerbudgetäre Unterstützung der Ukraine (SPU). Im Gegensatz zum PCU benötigte das SPU nicht die Zustimmung aller OSZE-Teilnehmerstaaten, da es direkt auf finanzielle Mittel einzelner Staaten sowie der Europäischen Union zurückgreifen konnte. Das SPU wurde offiziell am 1. November 2022 eingerichtet, um sowohl dringende Herausforderungen durch den großangelegten Krieg zu bewältigen als auch die langfristige demokratische Resilienz ukrainischer staatlicher Institutionen und der Zivilgesellschaft zu stärken (OSCE o.J.).

Der Übergang vom PCU zum SPU verlief alles andere als reibungslos. Dies zeigte sich besonders bei den Schwierigkeiten rund um die Unterzeichnung einer neuen Absichtserklärung zwischen der ukrainischen Regierung und der OSZE. Dieser Prozess geriet letztlich ins Stocken, sodass das Memorandum von 1999 weiterhin seine Geltung behielt (OSCE 1999). Nach Februar 2022 mussten PCU-Projekte, die vor der großangelegten Invasion Russlands geplant worden waren, vom SPU neu gestaltet und sowohl vom OSZE-Sekretariat als auch von der ukrainischen Regierung genehmigt werden, bevor sie umgesetzt werden konnten. Dies betraf auch das Engagement der OSZE im innergesellschaftlichen Dialog. Infolgedessen wurde ein für 2022 ursprünglich vorgesehenes Dialogprojekt erst im September 2023 vom ukrainischen Außenministerium genehmigt, sodass die tatsächliche Umsetzung durch das SPU auf 2024 verschoben wurde.

Die gescheiterten Minsker Abkommen, die einen großangelegten Krieg verhindern sollten, und die Blockaden im Ständigen Rat der OSZE bedeuteten eine weitere große Herausforderung für die Organisation. Die ukrainische Regierung und Gesellschaft verloren vollständig das Vertrauen in die Organisation als hochrangige diplomatische Vermittlungsplattform. Die kontinuierliche Arbeit des PCU im innergesellschaftlichen Dialog in den Jahren vor der großangelegten Invasion, sein langfristiges Engagement für die Förderung einer Dialogkultur in der Ukraine sowie die Orientierung am Prinzip der lokalen Eigenverantwortung milderten jedoch das negative Image der OSZE bei ukrainischen Akteur:innen, die zuvor mit dem PCU zusammengearbeitet hatten. Trotz gestiegener Arbeitsbelastung und der Festlegung neuer Prioritäten nach Februar 2022 setzten langjährige PCU-Partner:innen ihre Kooperation mit dem neu eingerichteten SPU fort. Dazu gehörten das Sekretariat des Ministerkabinetts der Ukraine, das Reforms Delivery Office, die Nationale Agentur der Ukraine für den öffentlichen Dienst und deren Higher School of Public Governance sowie die NAMU. Diese Kontinuität ermöglichte es dem SPU, die dialogbezogene Arbeit in der Zeit nach 2022 fortzuführen und auf den früheren Initiativen des PCU aufzubauen.

Aktuell liegt der Schwerpunkt der Arbeit der SPU im Bereich des innergesellschaftlichen Dialogs auf der Schulung von Beamt:innen im Konfliktmanagement. Die Schulung baut dabei auf den zuvor von ukrainischen Dialogpraktiker:innen entwickelten Empfehlungen auf. Darüber hinaus arbeitet das SPU daran, die Kompetenzen lokaler Mediator:innen sowie Dialogmoderator:innen zu stärken, damit sie in einem vom Krieg betroffenen Umfeld sinnvoll agieren können, und eine Methodik zur Bewertung der Wirksamkeit moderierter innergesellschaftlicher Dialoge zu entwickeln. Seit der großangelegten Invasion Russlands 2022 sind ukrainische Dialogpraktiker:innen weiterhin aktiv, passen ihre Methoden an und integrieren dabei Ansätze zur psychischen Gesundheit und psychosozialen Unterstützung in das gemeinschaftsbasierte Konfliktmanagement. Sie setzen Dialoge auf kommunaler Ebene fort und moderieren diese, ebenso wie auf und zwischen institutioneller Ebene, etwa im Ministerium für Bildung und im Reforms Delivery Office.

Erkenntnisse und Ausblick

Rückblickend auf ein Jahrzehnt Engagement im innerukrainischen Dialog zeigt die OSZE eine bemerkenswerte Fähigkeit, aus Misserfolgen zu lernen und sich schnell an neue und besonders herausfordernde Umstände anzupassen, einschließlich der großangelegten Invasion Russlands. Trotz der Einschränkungen ihres Mandats hat das PCU seinen Zweck darin gefunden, eine Dialogkultur und sozialen Zusammenhalt in der Ukraine zu fördern. Zudem gelang es, den Herausforderungen bürokratischer Trägheit, finanziell beschränkter Mittel und einer geringen Anzahl internationaler Mitarbeitender vor Ort zu begegnen, indem es auf lokale Eigenverantwortung setzte und ukrainische Mediator:innen und Dialogmoderator:innen als gleichberechtigte Partner:innen in die Umsetzung innerukrainischer Dialogprojekte einbezog.

Obwohl viele Akteure den innergesellschaftlichen Dialog in der Ukraine unterstützt haben, hat das OSZE-PCU zwei spezifische Schwerpunkte in diesem Bereich gesetzt: (1) die Stärkung der professionellen Community ukrainischer Dialogmoderator:innen sowie (2) der Aufbau von Dialogkompetenzen im öffentlichen Dienst. Diese Maßnahmen haben die Grundlage für zukünftige innergesellschaftliche Dialoge zu einer Vielzahl von Themen geschaffen, sei es zur Reintegration von Geflüchteten, zur Minenräumung oder zu Regierungsreformen. Unabhängig davon, welche inhaltlichen Prioritäten die OSZE und die ukrainische Regierung in den kommenden Jahren setzen, stehen nun etablierte Methodiken, professionelle Dialogmoderator:innen sowie geschulte Beamt:innen bereit, um Aufgaben zu übernehmen.

Wie das fortgesetzte Engagement des SPU und der lokalen Dialogmoderator:innen zeigt, bleibt der innerukrainische Dialog im Kontext des großangelegten Krieges nach wie vor von zentraler Bedeutung. Dialogbasierte Ansätze zur Abmilderung möglicher Spannungen in den Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft sowie auf Gemeinschaftsebene werden auch lange nach der aktiven Kriegsphase weiterhin relevant sein. Die Rückkehr und Reintegration von Kriegsveteran:innen, Binnenvertriebenen und aus dem Ausland zurückkehrenden Geflüchteten birgt das Potenzial für Konflikte innerhalb der Gemeinden. Gleichzeitig kann Misskommunikation zwischen staatlichen Behörden und lokalen Gemeinschaften innergesellschaftliche Unzufriedenheit verstärken. Den Zusammenhalt innerhalb der Gemeinschaften zu erhalten und effektive Kommunikationskanäle zwischen zentralen Regierungsbehörden und der Bevölkerung, insbesondere in den am stärksten zerstörten, abgelegenen Regionen, sicherzustellen, wird entscheidend für den Wiederaufbau und Reformprozesse nach dem Krieg sein. Angesichts dieser Herausforderungen wäre es für die OSZE ratsam, ihre Arbeit im Bereich des innergesellschaftlichen Dialogs fortzusetzen und auszubauen, gestützt auf ihre bisherigen Erfolge und gewonnenen Erkenntnisse.

Anmerkung: Originalveröffentlichung in englischer Sprache: Vera Axyonova und Tetiana Kyselova, »Beyond High-Level Diplomacy: The OSCE and Intra-Societal Dialogue in Ukraine«, in: OSCE Insights, hrsg. von Cornelius Friesendorf und Argyro Kartsonaki (Baden-Baden: Nomos, 2025), https://doi.org/10.5771/9783748945857-06.

Der Beitrag von Tetiana Kyselova für diese Publikation erfolgte im Rahmen des von der EU geförderten Projekts Marie Skłodowska-Curie for Ukraine.