Das liberale Konzept der Reform des Rentensystems, das 1998 in Polen erarbeitet und eingeführt wurde, beruhte darauf, zwei Trägern die Organisation der Rentensicherung zu übertragen. Umgangssprachlich werden diese beiden Träger »Säulen« genannt. Die erste Säule wird von der staatlichen Sozialversicherungsanstalt (Zakład Ubezpieczeń Społecznych – ZUS) verwaltet. Deren Aufgabe ist es, die Sozialversicherungsbeiträge, darin auch die Rentenbeiträge sowie die Abgaben für die Krankenversicherung, zu sammeln sowie die Distribution der Geldleistungen für Pensionen, Renten, im Falle von Krankheit und Mutterschutz etc. Diese Säule basiert im Bereich der Renten und Pensionen auf dem Generationenvertrag: Die Pensionen und Renten werden direkt aus den eingehenden Beiträgen der berufstätigen Bevölkerung ausgezahlt; die Leistungen werden vollständig vom Staat garantiert. Für die Organisation der zweiten Säule, der sogenannten kapitalbasierten Säule, sind die Offenen Rentenfonds (Otwarte Fundusze Emerytalne – OFE) verantwortlich. Sie werden von den privaten Allgemeinen Pensionsgesellschaften (Powszechne Towarzystwa Emerytalne – PTE) gebildet und verwaltet. Grundlegendes Ziel der OFE ist, Finanzmittel anzuhäufen, und zwar einen Anteil aus den ZUS-Beiträgen abzuzweigen, und diese auf der Grundlage rechtlich benannter Finanzinstrumente für den zukünftigen Rentenberechtigten gewinnbringend zu investieren. Beide Säulen waren obligatorisch, wobei jeder Werktätige einen Offenen Rentenfonds zu wählen hatte [vgl. Polen-Analysen 70, <http://www.laender-analysen.de/polen/pdf/PolenAnalysen70.pdf>].
Bis zum Jahr 2007 wurde keine Kritik am verpflichtenden Rentensystem geäußert. Erst die Krise zeigte deutlich die Unausgereiftheit des Systems und rief einen Meinungsstreit um Fragen wie die Höhe der Gebühren, die der zukünftigen Rentenempfänger den OFE entrichtet, die zulässigen Investitionsmöglichkeiten, der Einfluss der OFE auf die Staatsverschuldung, das Renteneintrittsalter, die finanzielle Situation der ZUS hervor. Die Diskussionen waren sehr heftig. Einerseits meldeten sich Wissenschaftler, Politiker und Praktiker zu Wort und wiesen nach, dass das verpflichtende System korrekt konstruiert worden ist, räumten aber kleineren Korrekturbedarf ein. Andererseits zeigten Vertreter derselben Kreise auf, dass die OFE aufgelöst werden sollten, da die zweite Säule dem Staat und den zukünftigen Rentenempfängern mehr Schaden als Nutzen bringen würde.
Infolgedessen hat die Regierung das Rentensystem hinsichtlich der Sicherheit der Staatsfinanzen und dabei auch der künftigen Rentenempfänger analysiert und im Jahr 2011 und anschließend 2013 eine Gesetzesnovelle über die OFE und tiefgehende Änderungen im Rentensystem verabschiedet. Zu den wichtigsten Änderungen gehören:
die Reduzierung der Beitragshöhe, die in die OFE eingezahlt wird,die Übertragung bestimmter Wertpapiere aus den OFE in die ZUS sowie deren Abschreibung,die Abschaffung der Verpflichtung, zu einem OFE zu gehören,die Erhöhung des Renteneintrittsalters,Änderungen der Investitionsgrenzen bei den Aktiva der OFE,die Einführung eines Akquise- und Reklameverbots zugunsten der OFE,Änderungen der Höhe der Gebühren, die von den OFE erhoben werden,die Möglichkeit, einen freiwilligen Rentenfonds durch die PTE zu gründen.
Die OFE und die öffentlichen Finanzen
Alle Arbeitnehmer führen einen Beitrag in Höhe von 19,52 Prozent des Einkommens an die ZUS ab, wobei Arbeitnehmer und Arbeitgeber jeweils die Hälfte zahlen. 12,22 Prozent des Beitrags flossen auf das individuelle Konto des Versicherten bei der ZUS und die restlichen 7,3 Prozent wurden den OFE überwiesen. In den Jahren 2006 bis 2010 stieg die Summe der Beiträge, die die ZUS den OFE weiterleitete, von 16,2 Mrd. Zloty auf über 22 Mrd. Zloty, das heißt um zirka 40 Prozent. Dieser Abgang der Beiträge von der ZUS wurde aus dem Staatshaushalt ausgeglichen. Außerdem hat der Staat als Garant der Renten- und Pensionsauszahlungen eine weitere Zuwendung aus dem öffentlichen Haushalt zur Deckung der Ausgaben der ZUS überwiesen [vgl. Grafik 1 und 2].
In der Verfassung der Republik Polen von 1997 wurde die Grenze für die Verschuldung des öffentlichen Haushalts auf 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) festgelegt. Allerdings wurde diese Schwelle im Rahmen von Vorsichtsmaßnahmen bei der Aufstellung des Staatshaushaltes im Finanzgesetz vom 27. August 2009 auf 50 Prozent festgelegt. In den Jahren 2006 bis 2010 wuchs die Verschuldung des öffentlichen Haushalts von 506,3 Mrd. Zloty auf 747,9 Mrd. Zloty und überstieg im Jahr 2010 die genannte 50 Prozent-Grenze. Wenn es die zweite Säule nicht gäbe, könnte die öffentliche Verschuldung im Verhältnis zum BIP theoretisch deutlich unter der gesetzlichen Schuldengrenze liegen.
Regierung und Parlament, die in der schwierigen Phase der immer noch anhaltenden Krise die Situation der öffentlichen Finanzen im Auge behalten, beschlossen im Jahr 2011, die Beiträge, die den OFE zugeführt werden, von 7,2 Prozent auf 2,3 Prozent zu senken und sie bis zum Jahr 2017 schrittweise auf 3,5 Prozent anzuheben. Im Ergebnis dieser Lösung verringerte sich ab Mai 2011 die Erstattung der Beiträge an die OFE aus dem Staatshaushalt von 15,4 Mrd. Zloty auf 8,1 Mrd. Zloty im Jahr 2012. Der übrige Teil der Beiträge von 5 Prozent, der dem OFE nicht mehr überwiesen wird, wird auf einem Subkonto gutgeschrieben, das die ZUS für jeden Versicherten führt und das jedes Jahr valorisiert wird. Ähnlich wie die Mittel, die in den OFE angespart werden, unterliegen die auf dem Unterkonto der ZUS erfassten Beträge der Vererbbarkeit. Infolge dieser Änderungen verlangsamte sich das Tempo der öffentlichen Verschuldung in den folgenden zwei Jahren, allerdings nicht so stark, als dass sie unter 50 Prozent des BIP gefallen wäre.
Die Finanzierungsquellen für die öffentliche Verschuldung sind vor allem Wertpapiere, die vom Staatsschatz ausgegeben werden (Staatsanleihen und Schatzbriefe). Die Allgemeinen Pensionsgesellschaften, die die Aktiva der OFE verwalten, sind zu einer sicheren und effektiven Investition der überwiesenen Beiträge in die vom Gesetzgeber vorgegebenen Finanzinstrumente verpflichtet. Ebenfalls hat er den Umfang des Engagements in einzelne Wertpapiere bestimmt, zum Beispiel vor den Änderungen in den Jahren 2011 und 2013 bis zu 100 Prozent in die Wertpapiere des Staatsschatzes, in die Aktien börsennotierter Gesellschaften bis zu 40 Prozent usw. In der Struktur des OFE-Portfolios dominierten die Staatsanleihen aus dem Staatsschatz. Ihr Anteil überstieg in den vergangenen Jahren durchschnittlich 60 Prozent (im Jahr 2008 sogar 70 Prozent) [vgl. Grafik 3]. Man kann sagen, dass hier ein eigenartiges Paradox auftrat. Der Staatsschatz gab Staatsanleihen aus, um die Ausgaben der ZUS zu garantieren, und die Käufer dieser Staatsanleihen waren die OFE, die ein bedeutender Investor am Markt der öffentlichen Schulden wurden. Der Anteil der OFE an der Struktur der Investoren der Staatsanleihen des Staatsschatzes übersteigt 20 Prozent.
Die Analyse der Struktur des OFE-Portfolios, die ungünstige Relation der öffentlichen Verschuldung zum BIP und die schwierige Situation der ZUS entschieden über eine weitere, sehr wesentliche und tiefgreifende Korrektur des Rentensystems. Der Gesetzgeber verpflichtete die OFE, am 3. Februar 2014 der ZUS folgende Aktiva in folgender Reihenfolge zu überweisen: Staatsanleihen und Schatzbriefe, die vom Staatsschatz ausgegeben wurden, Anleihen, die von der Bank für Landeswirtschaft (Bank Gospodarstwa Krajowego) ausgegeben wurden (sogenannte Autobahnanleihen, die vom Staat garantiert werden), andere Wertpapiere, die auf Geldleistungen lauten, die vom Staatsschatz garantiert oder verbürgt werden, sowie Geldmittel in polnischer Währung. Diese Übertragung wird in der Abschreibung von 51,5 Prozent der Verrechnungseinheiten eines jeden Mitglieds der OFE mit Stand 31. Januar 2014 bestehen. Die Mittel, die der ZUS übertragen werden – es handelt sich nicht um reale, sondern virtuelle Gelder –, werden auf dem Unterkonto eines jeden Versicherten erfasst und unterliegen der Valorisierung. Die Staatsanleihen und Schatzbriefe werden nach der Übertragung sofort dem Staatsschatz zum Erwerb vorgestellt und die anderen genannten Aktiva werden dem Fonds für Demografische Reserve (Fundusz Rezerwy Demograficznej) übertragen. Der Fonds für Demografische Reserve wird von der ZUS verwaltet. Er verfügt über reale Finanzmittel, die in sichere Finanzinstrumente angelegt werden können. Er stellt eine Garantie für die Rentenauszahlungen für das sogenannte Demografiehoch der Nachkriegszeit dar, das Prognosen zufolge die Anzahl der Leistungsbezieher um 60 Prozent erhöhen wird. Diese Maßnahme wird Wirtschaftsexperten zufolge den Rückgang der öffentlichen Verschuldung um 146 Mrd. Zloty (das sind 8,5 Prozent des BIP) im Jahr 2014 bewirken, und um 15 Mrd. Zloty wird sich das Loch im Sozialversicherungsfonds (Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – FUS) verkleinern, der von der ZUS beaufsichtigt wird. Das Vorhaben, die Hälfte der Aktiva der OFE der ZUS zu übertragen, ruft bei Verfassungsrechtlern Widerspruch hervor. Ein Teil von ihnen behauptet, dass dies ein Anschlag auf das Vermögensrecht der Mitglieder der OFE sei. Daher hat der Staatspräsident, obwohl er im Januar 2014 das Änderungsgesetz vom 6. Dezember 2013 mit den neuen Bestimmungen über die Auszahlungsgrundsätze für die Renten unterzeichnet hat, das Gesetz parallel dazu an das Verfassungsgericht geleitet, um die Vereinbarkeit mit einigen Vorgaben der Verfassung klären zu lassen.
Abschaffung der obligatorischen Zugehörigkeit zu den OFE
Im Mai 2012 beschlossen die Parlamentsabgeordneten, das Renteneintrittsalter auf das 67. Lebensjahr sowohl für Männer als auch für Frauen anzuheben. Bisher waren Männer im Alter von 65 Jahren und Frauen mit 60 Jahren in Rente gegangen. Die Anhebung wird schrittweise ab dem Jahr 2013 vollzogen, alle vier Monate wird das Eintrittsalter um einen Monat erhöht. Beispielsweise wird eine Frau, die im April 1956 geboren wurde, ein Jahr und einen Monat länger arbeiten; bis zum 67. Lebensjahr werden die Frauen arbeiten müssen, die im Jahr 2012 38 Jahre alt oder jünger waren.
Im Jahr 2013 galt weiter das Prinzip der verpflichtenden Zugehörigkeit zu der ersten und zweiten Säule des Rentensystems, der ZUS und den OFE. Im Gesetz vom 6. Dezember 2013 über die Änderung einiger Grundsätze für die Auszahlung der Rente wurden wichtige Änderungen im Bereich der Zugehörigkeit zu den OFE eingeführt. Die erste Änderung betrifft diejenigen Arbeitnehmer, die erst noch eine Arbeit antreten werden. Ab dem 1. Februar 2014 haben sie die Wahl, Beiträge nur an die ZUS oder an die ZUS und ausgewählte Offene Rentenfonds abzuführen. Aufgehoben wird also der Zwang, den OFE angehören zu müssen. Die zweite Änderung betrifft die aktuellen Mitglieder der OFE. Vom 1. April bis zum 31. Juli 2014 haben die Mitglieder der Offenen Rentenfonds die Möglichkeit, bei der ZUS eine Mitteilung einzureichen, dass sie einen Teil der Rentenbeträge weiter dem OFE übersenden. Alle, die keine solche Erklärung abgeben, werden automatisch bei der ZUS eingeschrieben; die Beiträge werden komplett dem Konto des zukünftigen Rentners gutgeschrieben, welches von der ZUS geführt wird. Die Entscheidung, ob man einen Offenen Rentenfonds wählt oder bei der ZUS bleibt, ist nicht endgültig. 2016 wird sich ein nächstes, viermonatiges Zeitfenster für eine eventuelle Änderung der Entscheidung öffnen, ob bei den OFE oder bei der ZUS eingespart werden soll. Weitere Zeitfenster werden alle vier Jahre geöffnet.
In den zehn Jahren vor Erreichen des Renteneintrittsalters werden die Mittel der OFE schrittweise dem Rentenfonds FUS übertragen und auf einem von der ZUS geführten Unterkonto erfasst. Die Auszahlung der Renten ist Angelegenheit der ZUS. Nach Erreichen des Renteneintrittsalters unterliegen die Mittel, die die Berechnungsgrundlage für die Rente sind, drei Jahre der Vererbbarkeit.
Änderungen der Investitionsgrenzen
Bis zum Jahr 2011 erlaubte das Gesetz über die OFE den Offenen Rentenfonds (neben vielen anderen Finanzinstrumenten) die Investition in Aktien von Gesellschaften, die an der Polnischen Wertpapierbörse notiert sind, zu 40 Prozent der Aktiva und in Anleihen des Staatsschatzes uneingeschränkt (100 Prozent). 2011 wurde beschlossen, dass das Limit für Investitionen in Aktien von 40 Prozent auf 90 Prozent angehoben wird, unter der Voraussetzung, dass es schrittweise von Mai bis Dezember 2011 auf 42,5 Prozent der Aktiva des Fonds angehoben wird und im Jahr 2012 auf 45 Prozent, 2014 auf 50 Prozent erhöht wird. Ab 2015 wird das Investitionslimit in Aktien um 2 Prozentpunkte jährlich steigen bis zu 90 Prozent des Wertes der Aktiva im Jahr 2034. Verboten wurde allerdings, Wertpapiere zu erwerben, die vom Staatsschatz emittiert oder garantiert werden. In der Gesetzesnovelle von 2013 wurden die Regeln zur Investition in Aktien geändert. Das ohnehin minimale Investitionsniveau in Aktien soll demnach bis Ende 2014 75 Prozent betragen, 55 Prozent bis Ende 2015, 35 Prozent bis Ende 2016 und 15 Prozent bis Ende 2017. Anders ausgedrückt, werden die OFE einerseits zu einem aggressiven Spieler an der Börse, andererseits eine finanzielle Unterstützung für die Gesellschaften, die am regulierten Markt notiert sind.
Verbot von Akquise und Reklame
Die Urheber der Reform waren überzeugt, dass sich die OFE um neue Klienten bemühen würden, indem sie mit der Höhe der Distributionsgebühr, die von jedem eingezahlten Beitrag abgeführt wird, konkurrieren. Die Realität war prosaischer: Die Rivalität begann unter Ausnutzung von Akquise- und Werbeaktionen, um neue Mitglieder zu gewinnen. Die Akquisiteure wurden mit Provisionen belohnt (beispielsweise 100 bis 200 Zloty für die Akquise eines neuen Klienten, bis zu 700 Zloty für den »Abzug« eines Klienten von der Konkurrenz). Statt sich rationaler Argumente zu bedienen, um für einen offenen Rentenfonds zu werben, setzten sie verbotene Argumente ein. Sie erschreckten die Klienten mit dem Argument des Bankrotts, stellten sich auf der Grundlage von Ergebnissen nicht aktueller Rankings der offenen Rentenfonds positiv dar, sie teilten sich auch Provisionen. Allein im Jahr 2010 wechselten 603.000 Personen den Fonds und die Allgemeinen Pensionsgesellschaften trugen Akquisitionskosten in Höhe von 464 Mio. Zloty – die sie aus den Aktiva der zukünftigen Pensionäre deckten. Die pathologische Erscheinung des »Transferkrieges« musste unterbunden werden, daher wurde in der Gesetzesnovelle des Jahres 2011 das Verbot eingeführt, zugunsten der OFE Akquise zu betreiben, die zum Ziel hätte, jemanden dazu zu bewegen, einem offenen Fonds beizutreten bzw. Klient eines Fonds zu bleiben, und insbesondere das Verbot, zusätzlichen materiellen Nutzen aufgrund der Mitgliedschaft anzubieten. Im Ergebnis der Verschärfung der Akquisitionsregeln wechselten im Jahr 2012 nur 119.500 Personen einen Fonds und die Akquisitionskosten verringerten sich um 70 Prozent (die Kosten betrugen ungefähr 30 Prozent der Gesamtkosten der Allgemeinen Pensionsgesellschaften). Als Folge der Einsparungen bei den Akquisitionskosten stieg der Nettogewinn der PTE in den letzten Jahren von 598 Mio. Zloty im Jahr 2010 auf 720 Mio. Zloty im Jahr 2012 [vgl. Grafik 4]. Seit 2014 gilt für die OFE ein Verbot von nicht objektiver, unredlicher und unklarer oder irreführender Reklame, die die finanzielle Situation des Fonds oder der Versicherungsgesellschaft sowie das Risiko eines Übertritts in den Fonds bzw. des Verbleibs in einem Fonds verschleiert. Im Falle der Nichtbeachtung des Verbots droht eine Geldstrafe in Höhe von bis zu 3 Mio. Zloty, die von der Finanzaufsichtsbehörde erhoben wird.
Die finanzielle Belastung des OFE-Klienten
Von jedem Beitrag, der den OFE für das individuelle Versichertenkonto überwiesen wird, wird eine Distributionsgebühr abgezogen. Im Gesetz über die OFE wurde diese Summe auf maximal 7 Prozent, mit absteigender Tendenz bis zu 3,5 Prozent im Jahr 2014 festgelegt. Es wurde davon ausgegangen, dass die OFE untereinander konkurrieren würden, indem sie eine niedrigere Distributionsgebühr anbieten als vorgegeben. Dies war allerdings nicht der Fall. Daher wurde im Jahr 2009 mit Rücksicht auf das Wohl des Versicherten gesetzlich die Höhe der Distributionsgebühren auf 3,5 Prozent des entrichteten Beitrags festgelegt.
Die Distributionsgebühr ist nicht die einzige Belastung für den Klienten der OFE. Aus den Bruttoaktiva der Versicherten werden weitere Verpflichtungen der OFE gedeckt, unter anderem gegenüber den PTE für die Verwaltung der Aktiva, gegenüber den Finanzberatungsunternehmen (Provisionen und Gebühren), dem Depositar für die Verwahrung der Wertpapiere. Hinzu kommt eine Gebühr, die vom ZUS für die Überweisung eines Teils des Beitrags an den zukünftigen Rentner erhoben wird. Die Distributions- und Verwaltungsgebühren sind die grundlegenden Einnahmen der PTE, sie stellen über 90 Prozent der Einnahmen der PTE für die Verwaltung der OFE dar [vgl. Grafik 4].
Nach der Analyse der Einkommensstruktur wurde festgestellt, dass die Distributionsgebühr bisher zu hoch war. Im Rahmen der Änderungen im Gesetz vom 6. Dezember 2013 wurde der Betrag auf 1,75 Prozent reduziert. Auch die Gebühr für den Wechsel des Fonds wurde gesenkt (die Gebühr für einen Wechsel betrug 0 Zloty, 80 Zloty oder 160 Zloty, abhängig von der Zeit, die zwischen dem Versicherungsantritt im jeweiligen Fonds und der Entrichtung der Transfergebühr lag), und es wurde verboten, bei der Bestimmung des Wertes der verwalteten Aktiva bestimmte Finanzinstrumente für ihre Berechnung hinzuzuzählen (z. B. die Zugehörigkeit zu Investitionsfonds).
Private Altersvorsorge
Eine Ergänzung zu den beiden Säulen sind freiwillige Rentenbeiträge, die sogenannte dritte Säule, die im Jahr 2004 eingeführt wurde – das Individuelle Rentenkonto (Indywidualne Konto Emerytalne – IKE) sowie das Arbeits-Renten-Programm (Pracowniczy Program Emerytalny – PPE). Im Jahr 2011 wurden Änderungen im Gesetz über das IKE und eine weitere Form des freiwilligen Sparens eingeführt, das Individuelle Rentenversicherungskonto (Indywidualne Konto Zabezpieczenia Emerytalnego – IKZE). Nach Angaben vom 30. Juni 2013 haben mehr als 816.000 Personen insgesamt 3,8 Mrd. Zloty auf den Konten des IKE angehäuft, auf den Konten des IKZE über 503.000 Personen 97 Mio. Zloty und auf den Konten des PPE 57.000 Personen etwas mehr als 1,8 Mrd. Zloty. Die Tatsache, dass nur zirka 10 Prozent der Arbeitnehmer freiwillig für die zukünftige Rente sparen, ist höchst beunruhigend. Die vom Gesetzgeber vorgeschlagenen finanziellen Erleichterungen beim IKE und IKZE sind zum einen wenig attraktiv und zum anderen hat sich noch kein Reflex herausgebildet, für die künftige Rente zu sparen. Die Abneigung gegenüber dieser Form Kapital anzuhäufen, ist auch den niedrigen Einkommen in Polen geschuldet. 2011 wurde den PTE erlaubt, freiwillige Formen des Sparens im Rahmen der statutarischen Aktivität einzuführen. Bisher hatten Banken, Finanzberatungsunternehmen, Investitionsfonds und Versicherungsanstalten eine solche Befugnis.
Zusammenfassung
In den letzten Jahren hat sich der Gesetzgeber unter dem Einfluss vieler Faktoren für verschiedene, zum Teil sehr radikale Änderungen im obligatorischen Rentensystem entschieden. Die Ergebnisse werden sich erst in der Zukunft abzeichnen. Es gibt keine Garantie, dass sich die einmalige Übertragung von Wertpapieren aus den OFE zur ZUS positiv auf die Höhe der öffentlichen Verschuldung in den nächsten Jahren auswirken wird oder ob es sich nur um eine zeitweilige Beruhigung der öffentlichen Finanzen handelt. Es lässt sich nicht mit Sicherheit sagen, ob die OFE in ihrer jetzigen Form fortbestehen werden, sollte sich ein deutlicher Anteil der aktuellen Klienten entscheiden, zur ZUS zu wechseln. Zwar zeigen Untersuchungen des Meinungsforschungsinstituts CBOS vom November 2013, dass fast 40 Prozent der Befragten bei den OFE bleiben wollen; 27 Prozent sind unentschieden und die übrigen beabsichtigen einen Wechsel zur ZUS, so dass die Chance besteht, dass die OFE weiter funktionieren werden. Allerdings gibt es viele Unbekannte, die in nächster Zeit bestimmt werden müssen, um eine rationale, aber sehr schwierige Entscheidung treffen zu können, ob man in den OFE bleibt oder zur ZUS wechselt. In den Händen der Klienten liegt die Zukunft der zweiten Säule, aber auch die OFE selbst müssen ihre Funktionsweise an die Bedürfnisse ihrer Kunden anpassen, insbesondere im Bereich der Kosten, die die zukünftigen Rentner belasten werden, sowie der Verantwortung für die anvertrauten Gelder.
Übersetzung aus dem Polnischen: Silke Plate
