Wirtschaftliche Folgen
Die Covid-19-Pandemie traf die polnische Wirtschaft in einer Zeit, als der Boom endete und die eintretende Konjunkturabschwächung immer spürbarer wurde. Seit Mitte 2019 sank das Beschäftigungsniveau und auch die Dynamik des Wirtschaftswachstums war deutlich abgebremst. Niemand hat allerdings ein Drama erwartet – der Anstieg des Bruttoinlandsprodukts (BIP) sollte sich um zwei bis drei Prozent verringern und in den Zukunftsszenarien wurde kaum einmal von einem deutlichen Anstieg der Arbeitslosigkeit ausgegangen. Die Covid-19-Pandemie hat diese optimistische Kalkulation vollkommen zerstört.
Der erste Schock war der Ausbruch der Corona-Epidemie in China, der das Funktionieren der globalen Lieferketten störte und besonders stark in den importabhängigen Branchen zu spüren war, beispielsweise in der Textil- und der Automobilbranche. Das ganze Ausmaß des Einbruchs zeigte sich erst im März, als die Lagerreserven, die im Zusammenhang mit dem chinesischen Neujahrsfest Ende Januar/Anfang Februar vorbeugend angelegt worden waren, zu Ende gingen. Der zweite Schock war dann schon die Folge der in Polen eingeführten Einschränkungen – Ausgangsbeschränkungen, Schulschließungen, Kontaktbeschränkungen. Viele Unternehmen mussten unter diesen Bedingungen ihre Tätigkeiten einschränken oder einstellen, insbesondere in der Touristik- und Messebranche und in der Gastronomie. Der dritte Schock betraf die Nachfrage. Die von der Pandemie erschreckten Konsumenten schränkten – unsicher, was mit ihren Arbeitsplätzen in den kommenden Monaten passieren werde, – ihre Ausgaben ein. Die ersten nach Ausbruch der Pandemie veröffentlichten Indizes, zum Beispiel des Büros für Kreditinformation (Biuro Informacji Kredytowej – BIK), zeigten einen Rückgang bei der Kreditnachfrage von 86 Prozent. Hinzu kam der vierte Schock: Liquiditäts- und Finanzprobleme, deren ganzes Ausmaß noch nicht überschaubar ist. In einer ausdifferenzierten Wirtschaft, in der das einzelne Unternehmen von vielen Vertragspartnern, Kooperationspartnern, Zulieferern usw. abhängig ist, können bereits einzelne Zahlungsrückstände zu einer Bankrottwelle führen. Nach Angaben des Polnischen Ökonomischen Instituts (Polski Instytut Ekonomiczny) haben unter den zurzeit herrschenden Bedingungen der zurückgefahrenen Wirtschaft viele Firmen nur für wenige Wochen finanzielle Rücklagen.
All diese Schocks schlugen sich auf die Stimmung in den Unternehmen nieder, die seit 1998 ihren tiefsten Stand erreicht hat. Der Index »PMI«, der die Stimmung unter den Unternehmern anzeigt, fiel im Industriesektor von 48,2 Prozent auf 42,2 Prozent (ein Wert unter 50 Prozent bedeutet eine Verschlechterung der Situation). Noch schlechter ist es im Dienstleistungssektor, der von dem Zusammenbruch noch stärker betroffen ist als die Industrie (beispielsweise fiel der PMI im Dienstleistungssektor in der Eurozone unter 30 Prozent). Es ist daher nicht verwunderlich, dass die Wirtschaftsinstitute immer pessimistischere Prognosen für die Zukunft der Wirtschaft veröffentlichten. Anfangs sagten sie eine Verlangsamung auf ein Prozent des BIP in Polen voraus, aber seit Anfang April dominieren Rezessionsszenarien. So nimmt zum Beispiel die Bank Pekao an, dass die Rezession im zweiten Quartal 2020 17,5 Prozent betragen wird und im gesamten Jahr 2020 4,4 Prozent. Allerdings fehlt es auch nicht an Stimmen, dass der Rückgang noch viel stärker ausfallen wird.
Ein Grund zur Beunruhigung ist auch der Arbeitsmarkt. Vor der Corona-Krise verzeichnete Polen hervorragende Daten: Nach Angaben von Eurostat betrug die Arbeitslosigkeit im Jahr 2019 knapp 3,1 Prozent und war damit ungefähr auf dem gleichen Niveau wie in Deutschland, das als mustergültig im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit galt. Der polnische Arbeitsmarkt hat allerdings eine Eigenschaft, aus der etliche Probleme erwachsen: viele Selbständige und viele kurzfristige, »flexible« Beschäftigungsverhältnisse. Vor allem diese Menschen verlieren als erste ihre Arbeit und beantragen Arbeitslosenunterstützung. Allerdings beträgt diese nur zirka 850 Zloty, was wiederum zu einem weiteren Rückgang der Nachfrage führen kann. Ein harter Schlag wird für die Wirtschaft auch der Weggang von Hunderttausenden Ukrainern werden, die aufgrund der angespannten Lage am Arbeitsmarkt nach Hause zurückkehren oder in ein anderes Land gehen werden. Dies ist umso wahrscheinlicher, als viele von ihnen in sehr »flexiblen« oder informellen Beschäftigungsverhältnissen tätig sind und als allererste ihre Arbeit verlieren werden.
Der »Antikrisenschild«
Der erste Unterstützungsplan der Regierung für die von der Corona-Pandemie angeschlagene Wirtschaft trat Anfang April 2020 in Kraft. Er gliedert sich in fünf Bereiche auf: Ausgaben für die Sicherung von Beschäftigungsverhältnissen in Höhe von 30 Mrd. Zloty, finanzielle Unterstützung für Unternehmen – 74,2 Mrd. Zloty, Schutz der Gesundheit – 7,5 Mrd. Zloty, Stärkung des Finanzsystems 70,3 Mrd. Zloty und ein Programm für öffentliche Investitionen in Höhe von 30 Mrd. Zloty. Insgesamt beläuft sich das Programm auf 212 Mrd. Zloty. Der »Antikrisenschild« umfasst verschiedene Instrumente: Steuererleichterungen, Kreditgarantien, administrative Erleichterungen, Anpassungen des Arbeitsmarktes und sogar die Ankündigung von Preiskontrollen im Falle deutlicher Erhöhungen. Die Hauptachse des Programms ist allerdings die Hilfe für kleine Firmen in Form einer Unterstützung bei Produktionsstillstand u. ä., die Aussetzung von Sozialversicherungsabgaben sowie Zuzahlungen für Löhne.
Die Unterstützung bei Stillstand in Höhe von 2.080 Zloty (80 Prozent des Mindestlohns) dient Firmen und Selbständigen, die infolge der Corona-Pandemie einen Einnahmenrückgang von 15 Prozent verzeichneten, wobei deren Einnahmen gleichzeitig nicht höher sind als das Dreifache des Bruttodurchschnittslohns. Eine geringere Summe – 1.300 Zloty – erhalten diejenigen mit einer Pauschalbesteuerung.
Das zweite Instrument, die dreimonatige Befreiung von den Sozialversicherungsabgaben, soll Selbständigen zugutekommen sowie Unternehmen, die bis zu neun Personen beschäftigen (unabhängig von der Art der Beschäftigung). Die Befreiung kann mit der Unterstützung bei Stillstand kombiniert werden.
Das dritte Instrument des »Antikrisenschilds« ist die für drei Monate vorgesehene Lohnzuzahlung, die Unternehmen bei Produktionsstillstand bzw. bei Arbeitsstundenreduzierung beantragen können. Im Falle des Produktionsstillstands kann der Arbeitgeber die Vergütung bis auf die Höhe des Mindestlohns reduzieren und erhält einen Zuschuss in Höhe von 50 Prozent des Mindestlohns. Im Falle der Arbeitsstundenreduzierung von 20 bis 50 Prozent des Stundenetats finanziert der Staat bis zu 40 Prozent des Durchschnittslohns inklusiv Sozialabgaben (zirka 2.450 Zloty). Der Zugang zu diesen beiden Formen der Lohnzuzahlung ist allerdings durch das Kriterium der Höhe der Vergütung (max. 300 Prozent des Durchschnittslohns) sowie durch die Bedingung, einen Tarifvertrag mit den Gewerkschaften abgeschlossen zu haben, begrenzt.
Der »Antikrisenschild« traf auf unterschiedliche Reaktionen. Unternehmerverbände wiesen auf die komplizierten Vorschriften und zahlreichen Einschränkungen hin, die die Unterstützung verzögern würden. Kritisiert wurde auch, dass die Unterstützung für Kleinstfirmen ins Zentrum gerückt wurde und kleine, mittlere und größere Unternehmen übergangen wurden. Wenn diese die Auftraggeber der Kleinstfirmen sind, nützt ihnen die Hilfe für Kleinstfirmen wenig. Außerdem fehlte nach Meinung von Unternehmern ein Liquiditätsmechanismus für die Firmen.
In der zweiten Aprilwoche entschloss sich die Regierung, den »Antikrisenschild« auszuweiten. Die dreimonatige Befreiung von den Sozialversicherungsabgaben sollte nun auch kleine Firmen mit bis zu 49 Beschäftigten umfassen, allerdings sollte die Unterstützung hier nur neun Beschäftigte betreffen und nur 50 Prozent betragen. Darüber hinaus beschloss die Regierung, Lohnzuzahlungen bei Produktionsstillstand auf drei Monate zu verlängern sowie Unterstützung für Landwirte in Quarantäne in Höhe von 50 Prozent des Mindestlohns einzuführen. Des Weiteren finden sich in den Bestimmungen auch Erleichterungen bei Konkurs und bei der Anpassung der Arbeitszeit.
Kurz nach der Version 2.0 ging die Regierung noch einen Schritt weiter und verkündete am 8. April ein finanzielles »Antikrisenschild«. Dies ist ein 100 Mrd. Zloty schweres Subventionsprogramm für Unternehmen, die einen Umsatzrückgang infolge der Corona-Krise verzeichneten. Für Kleinstunternehmen sind 25 Mrd. Zloty, für kleine und mittlere Unternehmen 50 Mrd. Zloty und für große Unternehmen 25 Mrd. Zloty vorgesehen. Die erhaltene Unterstützung (für Kleinstfirmen max. 300.000 Zloty) kann bis zu 75 Prozent als Zuschuss gewährt werden, wenn das Unternehmen seine wirtschaftliche Tätigkeit aufrecht erhält und die Beschäftigung nicht reduziert. Außerordentliche Bedeutung hat, dass anstelle komplizierter Antragsregeln der Grundsatz des einfachen Antrags eingeführt wurde. Die Maßnahmen der Regierung stießen dieses Mal auf wohlwollende Reaktionen der Unternehmer: Der Vorsitzende des Arbeitgeberverbands Konföderation Lewiatan (Konfederacja Lewiatan), Maciej Witucki, stellte fest, dies sei »die richtige Waffe, auf die die Geschäftswelt gewartet hat«.
Die Frage, ob die eingeführten Instrumente ausreichen, bleibt jedoch aktuell. Darauf machte eine Gruppe von Wirtschaftswissenschaftlern (Jerzy Hausner, Dariusz Filar, Agnieszka Chłoń-Domińczak) im online Wirtschaftsforum »Alert Gospodarczy« aufmerksam. Sie riefen die Regierung zu Änderungen in der Sozialpolitik auf und forderten sie auf, von Programmen wie die »dreizehnte Rente« Abstand zu nehmen sowie das Familienförderprogramm »500+« dahin gehend zu revidieren, dass das erste Kind von der Unterstützungszahlung ausgenommen wird. Sie forderten auch, die Verteidigungsausgaben in Höhe von zwei Prozent des BIP für drei Jahre auszusetzen. Der so erlangte finanzielle Spielraum sollte für die medizinische Ausstattung, Liquiditätsgarantien für Unternehmen, die Reduzierung der Abgabenlast sowie für einen Sozialschild für Arbeitnehmer eingesetzt werden.
Forderungen wie im »Alert Gospodarczy« sind in einem hohen Maße von der Ungewissheit motiviert, welchen Handlungsspielraum die Regierung tatsächlich hat, um auf die Krise zu reagieren. Auf den ersten Blick sieht die Situation nicht schlecht aus: Die Schulden der öffentlichen Hand betrugen im Jahr 2019 knapp 46 Prozent des BIP und lagen damit deutlich unter der von der EU festgelegten Quote (und waren auch deutlich geringer als die Deutschlands mit zirka 60 Prozent des BIP). Allerdings kann sich der Spielraum schnell auflösen. Der Staatshaushalt enthält viele feste Positionen, überdies, so der leitende Ökonom der ING Bank, Rafał Benecki, wurde bereits 2019 ein Steuereffekt eingesetzt, der den potentiellen Haushaltsüberschuss »verbraucht« hat. Im Endeffekt wird Polen schnell mit einem wachsenden Haushaltsdefizit konfrontiert werden – bis zu sechs Prozent des BIP –, das durch neue Schulden wird finanziert werden müssen. Und hier treten weitere Fragen auf: Wer wird die Anleihen kaufen und zu welchem Preis? Sehr wahrscheinlich ist es, dass die ausgegebenen Anleihen die staatliche Bank BGK kaufen wird und anschließend auf dem Sekundärmarkt die Polnische Nationalbank (Narodowy Bank Polski – NBP). Auf diese Weise würden die möglicherweise fehlenden privaten Käufer kein größeres Problem darstellen. Es bleibt die Ungewissheit über die makroökonomischen Folgen. Es ist nicht klar, wie sehr die skizzierten Handlungen zum Beispiel den Wechselkurs beeinflussen werden, dessen Schwankungen sich negativ auf die Situation derjenigen auswirken, die Schulden in ausländischer Währung aufgenommen haben, sowie auf Investoren. Polen betritt mit seinen finanzpolitischen Maßnahmen in Zeiten der Krise unbekanntes Gelände.
Europäischer Widerhall
Das Stichwort »unbekanntes Gelände« hat auch eine europäische Dimension. Die tiefreichende Krise in den großen europäischen Wirtschaften kann zu einer Schwächung der Europäischen Union führen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass der Anstieg der Arbeitslosigkeit und die sich verschlechternde soziale Situation Ansporn für die Euroskeptiker werden, die nicht zögern werden, nach protektionistischen Mitteln zu greifen, zum Beispiel Beschränkungen des Personen- und Warenverkehrs. Offiziell können sie als vorübergehende Maßnahmen deklariert werden, aber in der Realität würden sie eine neue, post-integrative Landschaft der europäischen Wirtschaft heraufbeschwören. In diesem Szenario wäre Polen, dessen Export zu 80 Prozent vom EU-Markt abhängig ist, sehr von den Restriktionen betroffen. Viele Branchen, zum Beispiel die Transportbranche, werden dann nicht mehr ihre Existenzberechtigung wie im bisherigen, ins Ausland expandierenden Wirtschaftsgefüge haben.
Glücklicherweise scheint dieses Szenario wenig wahrscheinlich zu sein. Gegenwärtig hat die Option der Intensivierung der Zusammenarbeit in der EU immer noch die größeren Chancen. Aber auch hier treten Herausforderungen auf. Die rechtsnationale Koalition in Polen verhielt sich gegenüber der Integration in die Eurozone skeptisch. Trotz der vertraglich festgelegten Verpflichtung wurde die Annahme der gemeinsamen Währung auf unbestimmte Zeit verschoben. Lange schien es, dass dies eine vernünftige Strategie sei. Außerhalb der Eurozone zu sein, kostete Polen nichts, ermöglichte aber eine flexible Gestaltung der Kurs- und Geldpolitik. In der aktuellen Krise kann sich die Rechnung stark verkomplizieren.
Da Polen nicht in der gemeinsamen Währungszone ist, kann es beispielsweise nicht die Angebote der Europäischen Zentralbank (EZB) nutzen, die letztens das Programm bekanntgab, Anleihen im Wert von 750 Mrd. Euro anzukaufen. Polen muss sich auf die Polnische Nationalbank stützen, was allerdings das Risiko der Destabilisierung des Währungskurses mit sich bringt. Darüber hinaus hat es keinen Zugang zu den Instrumenten, die die EZB und die Bankenunion den Banken der Eurozone anbieten. Sollte der polnische Bankensektor in Turbulenzen geraten, was keineswegs auszuschließen ist, muss Polen auf die eigenen, recht beschränkten Reserven vertrauen. Drittens schließlich steht den Staaten der Eurozone im Falle ernster Schwierigkeiten, den Haushalt zu finanzieren, der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) zur Verfügung. Der Zugang zum ESM geht mit der Erfüllung zahlreicher Bedingungen einher, aber er verringert das Risiko der Zahlungsunfähigkeit radikal.
Im Laufe der Corona-Krise könnte die Eurozone ihre Unterstützungsmechanismen noch weiter ausbauen. Insbesondere geht es hier um »Corona-Bonds«, das heißt um die gemeinsame Aufnahme von Geld an den Finanzmärkten und die gemeinsame Haftung für Zinsen und Rückzahlung, was die Verteilung der Lasten der Krise bedeutet. Selbst wenn der Prozess, diese einzuführen, langsam vonstattengeht und noch Jahre dauern wird, kann die Folge eine Vertiefung der fiskalischen Integration sein und den Aufbau neuer politischer Institutionen nach sich ziehen, zum Beispiel eines Finanzministers für die Eurozone. Dies würde wiederum zur politischen Spaltung der EU in eine Eurozone und eine kleine Gruppe »ohne Euro« führen, die sich mit ihrer zunehmenden Marginalisierung auseinandersetzen müsste. Für Polen wäre das eine sehr ungünstige Zukunftsvision, wenn man davon ausginge, dass es keine Möglichkeit gäbe, den Euro schnell einzuführen.
Dies ist nicht das Ende der Herausforderungen und Gefahren im Zusammenhang mit dem Verbleib außerhalb der Eurozone in den schwierigen Krisenzeiten. Sollte es zum Beispiel in den kommenden Monaten zu einer tiefergehenden Abwertung des Zloty kommen – was auch einen stärkeren Wettbewerbsvorteil der polnischen Unternehmen bedeuten würde –, wäre Unzufriedenheit in der Eurozone zu erwarten. Die französischen Gewerkschaften könnten, unterstützt von Arbeitgebervereinigungen, von Präsident Emmanuel Macron Maßnahmen fordern, die »unlautere« Konkurrenz auf dem gemeinsamen europäischen Markt zu blockieren. Da Frankreich und die anderen Mitglieder der Eurozone keine Möglichkeiten haben, ihre Währung abzuwerten – im Gegensatz zu Polen, Tschechien und Ungarn –, wäre es vielleicht an der Zeit, dies mit Schutzmaßnahmen zu kompensieren. Dies könnte eine Zugangsbeschränkung für die Staaten außerhalb der Eurozone zum gemeinsamen Markt bedeuten, was außerordentlich gefährlich für die wirtschaftlichen Interessen Polens wäre. Es resultiert außerdem noch ein weiteres Risiko daraus, nicht zur Eurozone zu gehören, und zwar ein Angriff auf die polnische Währung. In Zeiten politischer Spannungen und Konflikte zwischen den großen globalen Wirtschaftsblöcken könnten Wettbewerber der EU sich entscheiden, gegen den Zloty zu spekulieren, und auf diese Weise eine der wichtigeren EU-Wirtschaften schwächen. Dies würde auch Deutschland schmerzlich treffen, das mit Polen ein Handelsumsatz von mehr als 120 Mrd. Euro und große Investitionen verbindet.
Spricht man von den europäischen Herausforderungen für Polen im Zusammenhang mit dem wirtschaftlichen Echo auf die Corona-Krise, muss auch das zukünftige Budget der Europäischen Union angesprochen werden. Der mehrjährige Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 soll in diesem Jahr beschlossen werden. Polen rechnete mit relativ geringen Einschnitten und der Beibehaltung der traditionellen Mittel für die Landwirtschafts- und die Strukturpolitik, wovon die östlichen EU-Staaten bisher profitierten. Die Corona-Pandemie bringt diese Hoffnung auf den Prüfstand: Es wird viel Geld für den wirtschaftlichen Wiederaufbau Italiens und Spaniens bestimmt werden, die aufgrund der großen Bedeutung ihres Tourismussektors sehr viel mehr leiden als der Osten und der Norden der Europäischen Union. Es ist nicht ausgeschlossen, dass Polen zu viel größeren Zugeständnissen wird bereit sein müssen, als am Anfang der Verhandlungen angenommen.
Die Chancen der Krise
In den schwierigen Zeiten der sich ausdehnenden Wirtschaftskrise ist es selbstverständlich, dass man sich auf die Gefahren und die Kosten des »Lockdown« fokussiert. Allerdings sollten auch die Chancen wahrgenommen werden, die sich daraus ergeben können. Hier ließe sich die beschleunigte Digitalisierung der polnischen Wirtschaft nennen. Die Schließung von Schulen, Hochschulen, Behörden und vielen Unternehmen erzwang eine sprunghafte Umstellung auf digitale Arbeitsmethoden. Dies ist ein chaotischer Prozess mit hohen gesellschaftlichen Kosten, beispielsweise der Ausschluss von Kindern, die keinen eigenen Computer oder keinen Internetzugang haben. Es gibt allerdings keine Umkehr mehr und eine mögliche Folge wäre ein breiterer Zugang zu Wissen, eine effektivere Verwaltung oder auf lange Sicht sogar die Durchführung von Wahlen mittels Internet.
Die Krise belebt auch die Diskussion über das Gemeinwohl in Polen, insbesondere über die Gesundheit. Während der jahrzehntelangen Transformationsphase wurden die Ressourcen vor allem mit Blick auf ein schnelles BIP-Wachstums investiert und um die hochentwickelten Wirtschaften des Westens einzuholen. Der Sektor der Gesundheitsfürsorge fiel der Marktlogik zum Opfer, die von Sparmaßnahmen im öffentlichen Bereich und der Expansion privater Gesundheitsanbieter dominiert wurde. In der Corona-Krise zeigte sich, dass die erbärmlich niedrigen Gesundheitsausgaben (4,5 Prozent des BIP und deutlich niedriger als der EU-Durchschnitt mit zehn Prozent des BIP) ein wirtschaftlicher Risikofaktor sind. Es war der Zustand des Gesundheitssystems, der die Regierung zu dem vehementen »Lockdown« zwang, mit den sichtbaren negativen wirtschaftlichen Folgen. Es ist schwer vorstellbar, dass die Gesellschaft nach der Krise weiter zustimmen wird, dass in das Gesundheitssystem immer noch nicht investiert wird und seine organisatorischen Schwächen bestehen bleiben. Sollte eine Folge der öffentlichen Debatte ein Anstieg der Ausgaben für diesen Bereich der öffentlichen Politik sein, dann wird sich die Debatte sicherlich schnell auch auf andere Bereiche ausweiten, zum Beispiel auf den Bereich der Bildung oder des öffentlichen Nah- und Fernverkehrs.
Sehr viel vorsichtiger sollten dagegen die hier und da geäußerten Hoffnungen behandelt werden, dass Polen aus der Umgestaltung der Globalisierung infolge der Corona-Krise Nutzen zieht. Diese gehen – richtigerweise – von der Annahme aus, dass es zu einer größeren Entflechtung der Produktionsketten kommen wird. Die Regierungen werden darauf drängen, da sie strategische Güter im eigenen Land werden produzieren wollen. Transnationale Konzerne wiederum werden bestrebt sein, das Risiko, das mit der Konzentration der Produktion beispielsweise in China einhergeht, zu verringern. Im Ergebnis kann wirtschaftliche Aktivität in größerem Ausmaß nach Europa zurückkehren. In einer optimistischen Variante kann Polen wegen der niedrigen Kosten ein hervorragender Standort für neue Fabriken werden und neue Investitionen anziehen. Es kann aber ebenso Opfer einer solchen Entwicklung ein. Vielleicht werden manche ausländische Firmen – nach der Logik der Risikostreuung – ihre Präsenz in Polen zurückfahren. Hinzu kommt, dass neue Firmen keineswegs viele Arbeitsplätze generieren müssen. Berücksichtigt man die Expansion neuer Technologien, kann die Reorganisation der Produktionsketten auch eine Gelegenheit sein, Menschen durch Roboter und künstliche Intelligenz zu ersetzen, die in »dunklen Fabriken« (ohne Licht, das sie nicht brauchen) das herstellen, was bisher in der chinesischen Provinz produziert wurde.
Übersetzung aus dem Polnischen: Silke Plate
