Im bestehenden Krisenmodus, der die Europäische Union seit den späten 2000er Jahren bestimmt, hat die zwischenstaatliche Dimension in der europäischen Politik wesentlich an Bedeutung gewonnen. Bilaterale Beziehungen sind dabei ein wichtiger Baustein. Eine effektive bilaterale Zusammenarbeit ist insbesondere im Sicherheits- und Verteidigungssektor von entscheidender Bedeutung, was der zwischenstaatlichen Funktionslogik in diesem strategischen Bereich geschuldet ist. Theoretisch besteht hier ein Potential für umfangreiche Kooperation.
Die Sicherheits- und Verteidigungszusammenarbeit – ein Netz zwischenstaatlicher Praktiken
Das Fundament für die Kooperation zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Polen wurde im Vertrag über gute Nachbarschaft und freundschaftliche Zusammenarbeit aus dem Jahr 1991 gelegt. Hier geht es in den Artikeln 3, 5, 6 und 7 speziell um die Sicherheits- und Verteidigungszusammenarbeit. Der Vertrag führt verschiedene Formen der Zusammenarbeit auf, beispielsweise regelmäßige zwischenstaatliche Konsultationen, die auch Regierungschefs und Minister einschließen. In der Tat trafen sich in den 1990er Jahren die deutschen und polnischen Verteidigungsminister regelmäßig, um Aspekte der Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu diskutieren. Zusätzliche Kooperationsvereinbarungen folgten. Unter anderem war Polen das erste Land des ehemaligen Ostblocks, das eine detaillierte Vereinbarung über eine militärische Zusammenarbeit mit Deutschland unterzeichnete. Nach einem symbolischen Treffen des deutschen und des polnischen Verteidigungsministers auf einer Pontonbrücke über die Oder im Jahr 1996 nahm die Kooperation in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung weiter an Fahrt auf. Sie umfasste den Erfahrungsaustausch zwischen den Streitkräften beider Länder, insbesondere während gemeinsamer Übungen aller Teilstreitkräfte, die gemeinsame Teilnahme an EU- und Nato-Missionen, Schulungen polnischer Militärangehöriger in Deutschland und Übergaben militärischen Geräts, das in Deutschland nicht mehr genutzt wurde, an Polen (vor allem Panzer und Kampfflugzeuge). Eines der sichtbarsten Ergebnisse dieser Kooperation war die Gründung des Multinationalen Korps Nord-Ost (Multinational Corps Northeast – MCN) im Jahr 1997, das die Verteidigungsminister von Polen, Deutschland und Dänemark initiiert hatten.
Der Beitritt Polens sowohl zur Nato als auch zur EU erleichterte die weitere deutsch-polnische Sicherheits- und Verteidigungszusammenarbeit und begünstigte ihre voranschreitende Institutionalisierung. Ein besonderer Meilenstein war das umfassende Kooperationspaket aus dem Jahr 2011, das aus Anlass des zwanzigjährigen Bestehens des Vertrages von 1991 geschnürt wurde. Das neue Programm bestätigte nicht nur die bilaterale Verpflichtung zu regelmäßigen zwischenstaatlichen Konsultationen in mehreren politischen Bereichen und erweiterte den Personalaustausch beider Länder im öffentlichen Dienst, sondern kündigte auch eine engere Kooperation in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung innerhalb der bestehenden multilateralen Rahmen an. Zwei Initiativen wurden besonders hervorgehoben: Zum einen wurde beschlossen, dass Deutschland und Polen das Multinationale Korps Nord-Ost und die Weimar Battlegroup, die 2006 im Rahmen der EU gegründet wurde, verstärken. Darüber hinaus bekundeten beide Länder ihr Interesse an der Weiterentwicklung der östlichen Dimension der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) sowie an der Kooperation zwischen Russland und der EU. Diese Politikfelder standen im Mittelpunkt gemeinsamer Initiativen, insbesondere zwischen 2007 und 2014. Ein Beispiel ist die enge Zusammenarbeit zwischen den Außenministern Deutschlands und Polens, Guido Westerwelle und Radosław Sikorski, im Bereich der Ostpolitik. So besuchten sie im Jahr 2010 gemeinsam Belarus, wo sie für faire Präsidentschaftswahlen eintraten, und verfassten im November 2011 einen gemeinsamen Brief zu den Beziehungen zwischen der EU und Russland, den sie an die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik richteten. Ein weiteres Beispiel ist das gemeinsame Engagement des deutschen und des polnischen Außenministers für eine Lösung der politischen Krise in der Ukraine ab November 2013. Sikorski und Frank-Walter Steinmeier fuhren mehrere Male zusammen nach Kiew. Gemeinsam mit Frankreich setzten sie sich für die Verhandlung des Abkommens von 2014 ein, das die politische Krise beruhigte. Allerdings verlor das Weimarer Format mit der weiteren Eskalation des Konflikts seine Bedeutung und wurde durch das Normandie Format – bestehend aus Deutschland, Frankreich, Russland und der Ukraine – ersetzt. Polen saß somit nicht länger mit am Verhandlungstisch. Diese Entscheidung warf einen Schatten auf die deutsch-polnische Zusammenarbeit, da Warschau den Ausschluss von den Verhandlungen als Affront auffasste. Andere Instrumente der bilateralen Kooperation, die im Jahr 2011 vereinbart wurden, wurden weiterhin genutzt. So erklärten beide Länder ihre verstärkte bilaterale Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen der Teilstreitkräfte (Landstreitkräfte, Marine, Luftwaffe) in Form detaillierter Vereinbarungen in den Jahren 2013 bis 2015. Eine wichtige Demonstration der bilateralen Kooperation war die Entscheidung, bei Militärübungen ein polnisches Bataillon einer deutschen Brigade unterzuordnen und umgekehrt.
Nachdem die Partei Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwość – PiS) die Mehrheit der Stimmen bei den Parlamentswahlen in Polen im Oktober 2015 gewonnen hatte, wurde die Durchführung des Kooperationsprogramms aus dem Jahr 2011 deutlich eingeschränkt. Ungeachtet des Booms in den wirtschaftlichen Beziehungen verschlechterte sich die politische Kooperation zwischen Polen und Deutschland. Die bilateralen zwischenstaatlichen Konsultationen fanden weniger häufig statt als in den Jahren 2008 bis 2015. Auch die militärische Kooperation zwischen Polen und Deutschland wurde vor allem auf der technischen und operativen Ebene fortgesetzt (zum Beispiel im Rahmen von Nato-Manövern). Es fehlt jedoch die langfristige strategische Perspektive, die im Programm von 2011 entworfen wurde. Einer der Gründe für die beschränkte Zusammenarbeit waren die Versuche, die deutsch-polnische Geschichte zu instrumentalisieren und im Kontext der aktuellen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine konfrontative Rhetorik einzusetzen. Insbesondere der rechte Flügel der polnischen politischen Eliten setzte fortwährend eine Deutschland feindliche Rhetorik ein. Beispielsweise sagte Jarosław Kaczyński, der Parteivorsitzende der PiS, mit Blick auf Versuche der polnischen Regierung, die Präsenz der Nato in Polen zu stärken, dass deutsche Truppen »für mindestens sieben Generationen« nicht auf polnischem Boden zugelassen werden sollten. Ein weiteres Streitthema, das die PiS-Führung regelmäßig aufgriff, ist die Frage der Kriegsreparationen für die Zerstörung Polens während des Zweiten Weltkriegs, ungeachtet der unter polnischen Historikern vorherrschenden Meinung, dass die Frage geklärt sei. Da Deutschland darauf besteht, dass die Angelegenheit abgeschlossen sei und keine Reparationen gezahlt werden, bleibt der Streitpunkt insbesondere für den rechten Flügel der polnischen Politik bestehen.
Insgesamt bewerten Polen und Deutschland das zukünftige Potential für gemeinsame Initiativen und Kooperationsmöglichkeiten im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik auf grundverschiedene Art und Weise – trotz der starken Dynamiken, die seit 2016 innerhalb des EU-Politikfeldes bestehen. Die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Permanent Structured Cooperation – PESCO) bietet hier ein gutes Beispiel. Sie wurde im Rahmen einer deutsch-französischen Initiative ins Leben gerufen, die zeitnah von Spanien und Italien sowie von Belgien, den Niederlanden, der Tschechischen Republik und Finnland unterstützt wurde. Polen beteiligte sich nicht nur nicht an den Vorbereitungen dieses neuen Instruments, sondern das Land beschloss auch erst im letzten Moment, sich der Kooperation anzuschließen.
Zwei Gründe für die begrenzte Zusammenarbeit: das historische Erbe und Asymmetrien
Die Fragilität der deutsch-polnischen Zusammenarbeit im Bereich Sicherheit und Verteidigung lässt sich anhand von zwei Einflussfaktoren erklären: dem historischen Erbe und verschiedener Asymmetrien.
Das historische Erbe
Das historische Erbe der deutsch-polnischen Beziehungen äußert sich in hohem Maße in Form immaterieller Aspekte: beispielsweise historischer Erfahrungen und Erinnerungen sowie der daraus resultierenden Vorstellungen und Erwartungen bezüglich des Ausmaßes und der Finalität europäischer Integration. Eine besondere Rolle spielen dabei Erfahrungen aus dem Zweiten Weltkrieg und die daraus resultierende historische Bürde für das deutsch-polnische Verhältnis, die sich unmittelbar auch auf den Bereich Sicherheit und Verteidigung ausdehnen.
Im polnischen Narrativ sind die negativen Erfahrungen mit Deutschland und das Misstrauen gegenüber seiner Solidarität und Loyalität ein wesentlicher Faktor, der insbesondere unter der PiS-Regierung ab 2015 wieder zum Tragen kam. Deutschlands Unterstützung des Gaspipeline-Projektes Nord Stream 2 oder der Ausschluss Polens aus dem Normandie-Format wurden häufig als weitere Beispiele für die mangelnde Vertrauenswürdigkeit und Solidarität des westlichen Nachbarn interpretiert.
Auf deutscher Seite führten die Lehren aus der Geschichte bei vielen deutschen Entscheidungsträgern zu einer deutlich zögerlichen Haltung sowie dazu, dass die deutsche Öffentlichkeit ein starker Akteur in Sachen Sicherheit und Verteidigung wurde. Obwohl die Zurückhaltung der deutschen Gesellschaft gegenüber einer aktiveren, auch militärischen Beteiligung Deutschlands im internationalen Krisenmanagement allmählich abnimmt, führten politische Akteure eine negative öffentliche Meinung häufig als Argument gegen ein erhöhtes Engagement in militärischen Auslandseinsätzen oder solchen Verteidigungskooperationen an, die zu einer automatischen Beteiligung der Bundeswehr in der einen oder anderen Form führen würde. Dieser Kontext erschwert die Bildung gegenseitiger institutioneller Abhängigkeiten erheblich, zum Beispiel das »Pooling and Sharing« von Ressourcen und Fähigkeiten im Rahmen von Verteidigungskooperationen, die über gemeinsame Übungen oder Konsultationsformate hinausgehen.
Der zweite immaterielle Aspekt des historischen Erbes betrifft die polnischen und deutschen Vorstellungen von der Zukunft der europäischen Integration. Die beiden Länder weisen in dieser Frage deutliche historisch bedingte Unterschiede auf. Deutschland hat sich zur Verfolgung nationaler Interessen auf die Einbindung in multilaterale Institutionen festgelegt, womit eine direkte Verknüpfung deutscher und europäischer Außenpolitik einhergeht. Dies soll die Garantie dafür sein, dass sich eine Situation vergleichbar mit dem Zweiten Weltkrieg nicht wiederholt. Polen dagegen stellt die nationalen Interessen ins Zentrum seiner politischen Überlegungen, ohne automatische Kopplung an supranationale Strukturen. Im Ergebnis sind die polnischen politischen Kräfte tendenziell weniger europäisch und stärker national orientiert als deutsche Entscheidungsträger. Folglich ist Polen zögerlicher bei der Unterstützung einer engen Zusammenarbeit auf europäischer Ebene, insbesondere in solchen strategisch elementaren Politikbereichen, die die nationale Souveränität direkt betreffen.
Darüber hinaus wirken sich die unterschiedlichen Ansichten der beiden Länder bezüglich der Zukunft der Europäischen Union auf ihre jeweiligen Beziehungen mit den Vereinigten Staaten im Bereich Sicherheit und Verteidigung aus. Polen hat eine explizit transatlantisch ausgerichtete Haltung in Fragen der Sicherheitspolitik: starke bilaterale Beziehungen zu den USA sind das Rückgrat der polnischen Sicherheit. Deutschland dagegen betrachtet die Nato und die EU als gleichermaßen wichtige Referenzrahmen im Bereich Sicherheit. Die bilaterale Kooperation mit Washington nimmt folglich einen relativ gesehen weniger prominenten Platz ein als im Falle Polens. Die »America first«-Politik in Polen ist besonders charakteristisch für die Parteien des rechten politischen Spektrums und gewann somit nach den Sejmwahlen 2015 noch stärker an Bedeutung. Ein prominentes Beispiel ist die Idee des »Fort Trump«, einer permanenten Präsenz der US-amerikanischen Soldaten in Polen, die von beiden Präsidenten, Andrzej Duda und Donald Trump, bereits 2018 diskutiert worden ist. Aber auch die liberaleren Parteien, die der Kooperation mit der EU große Wichtigkeit beimessen, bewerten die Zusammenarbeit mit Washington ebenfalls als sehr bedeutsam. Die pro-europäischen Regierungen zwischen 2008 und 2015 in Polen unternahmen ebenfalls große Anstrengungen, die USA davon zu überzeugen, ihre militärische Präsenz in Polen auszubauen.
Als Folge der unterschiedlich starken Wahrnehmung der USA als Sicherheitsgarant schreiben Polen und Deutschland der EU als Akteur in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung unterschiedliche Bedeutung zu. Warschau betrachtet die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik lediglich als einen zusätzlichen Sicherheitsmechanismus, der die nationalen Verteidigungskapazitäten, die polnische Nato-Mitgliedschaft und die bilaterale Partnerschaft mit den USA ergänzt. Für Deutschland hingegen ist die EU politikfeldübergreifend der wichtigste Referenzrahmen. Berlin engagierte sich daher stärker für eine Vertiefung und Stärkung der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Während Berlin sich also dafür einsetzte, die europäische Integration im Bereich Sicherheit und Verteidigung weiterzuentwickeln, behandelte Polen die Kooperation mit den USA – bilateral und innerhalb der Nato – prioritär.
Ein weiterer Aspekt des historischen Erbes ist die materielle Pfadabhängigkeit, beispielsweise die Auswirkungen der historischen Infrastruktur und der bestehenden militärischen Ausrüstung auf das Kooperationspotential zwischen den Staaten. Die deutschen und polnischen Verteidigungsstrukturen und -industrien sind aufgrund ihrer unterschiedlichen Traditionen und historischen Entwicklungen in den beiden Ländern nach 1945 nicht problemlos miteinander kompatibel. Davon sind etwa multilaterale und bilaterale Beschaffungsvorhaben negativ beeinflusst. Das Ergebnis ist eine beschränkte militärische Interoperabilität.
Asymmetrien
Ein weiterer behindernder Faktor ist die Asymmetrie zwischen den beiden Ländern, die politisch, wirtschaftlich, militärisch und räumlich zum Ausdruck kommt. Im Falle der deutsch-polnischen Beziehungen äußert sich die Asymmetrie zwischen den beiden Ländern etwa wesentlich in ihrem divergierenden Potential, innerhalb der EU Themen auf die europäische Agenda zu setzen und Koalitionen zu schmieden. Deutschland ist als voll integriertes EU-Gründungsmitglied aktiver in EU-Entscheidungsprozesse eingebunden und hat ein größeres Potential, Themen zu positionieren und Initiativen zu starten als Polen, das aufgrund der fehlenden Mitgliedschaft in der Eurozone in Teilbereichen der EU den Status eines Außenseiters hat. Während Deutschland also Teil des Kerns der EU ist, hat Polen eine eher periphere Position inne und ist – anders als Deutschland – nicht in alle relevanten Formate eingebunden, in denen Entscheidungen getroffen werden und auf Krisen reagiert wird.
Die wirtschaftliche Asymmetrie als ein weiterer Bereich besteht zwischen Deutschland und Polen sowohl hinsichtlich unterschiedlicher makroökonomischer Indikatoren wie Bruttoinlandsprodukt (BIP), Beschäftigungsrate oder Wettbewerbsfähigkeit als auch speziell in den Wirtschafts- und Industriestrukturen im Verteidigungssektor. Sichtbar ist die Asymmetrie beispielsweise in der Struktur der Wertschöpfungskette. Polnische Unternehmen haben tendenziell einen niedrigeren Status in der Wertschöpfungskette als deutsche, da sie primär Zulieferer für deutsche Unternehmen sind. Sie sind daher leichter zu ersetzen als umgekehrt, was sie verletzbarer macht als ihre deutschen Wettbewerber. Darüber hinaus ist die deutsche Rüstungsindustrie deutlich stärker als die polnische, was die Anzahl der aktiven Unternehmen und Waffenexporte betrifft. Folglich hat sie eine stärkere Verhandlungsposition inne. Im Ergebnis bleibt die polnische Rüstungsindustrie daher ein eher unattraktiver Partner für deutsche Unternehmen, insbesondere im Vergleich zur französischen und britischen Industrie.
Eng mit der wirtschaftlichen Dimension verbunden ist die militärische Asymmetrie, die beide Länder aufweisen. Sichtbar wird sie in den militärischen Ausgaben, der Anzahl der Streitkräfte und im militärischen Potential. In absoluten Zahlen ist Deutschland militärisch stärker als Polen. Nach Angaben der Europäischen Verteidigungsagentur belief sich das militärische Personal im Jahr 2016 in Deutschland insgesamt auf 177.608 Personen im Vergleich zu 98.586 Personen in Polen. Ein ähnliches Bild ergibt sich bei den Verteidigungsausgaben. In Deutschland betrugen sie 457 Euro pro Kopf, in Polen 221 Euro. Relativ entsprach dies jedoch 2 Prozent des BIP im Falle Polens und nur 1,2 Prozent im Falle Deutschlands, das somit hinter den Nato-Vereinbarungen zurückblieb. Aus polnischer Perspektive ist außerdem der mangelhafte Zustand der deutschen Streitkräfte, sowohl der Ausstattung als auch der Beschaffungsprozesse, ein Indikator für Schwäche, so dass Deutschland nicht als verlässlicher und attraktiver Partner betrachtet wurde, weder auf der bilateralen noch auf EU-Ebene.
Des Weiteren ist eine räumliche Asymmetrie gegeben, da Polen an Belarus und die Ukraine angrenzt – und damit anders als Deutschland an die Außengrenzen der EU. Die unterschiedliche physische Distanz der beiden Länder zu potentiellen Bedrohungen hat unterschiedliche Bedrohungswahrnehmungen und strategische Präferenzen zur Folge. Die prägende Trennlinie ergibt sich aus dem Blick der beiden Länder auf Russland. Polen betrachtet Russland als Hauptbedrohung für die nationale und europäische Sicherheit, während Deutschland eine differenziertere sowie insgesamt weniger klare Haltung einnimmt. Einerseits unterstützte Deutschland entschieden die Sanktionen gegenüber Russland infolge der Annexion der Krim und trug zur Verstärkung der Nato-Präsenz an der Ostflanke bei. Andererseits hielt die deutsche Regierung jedoch am Projekt der Gaspipeline Nord Stream 2 fest. Dies wurde von der polnischen Regierung kritisiert. Darüber hinaus unterscheiden sich die beiden Regierungen in ihrer Position zur Nato-Russland-Grundakte. Während Polen sie aufgrund der Verstöße vonseiten Russlands als nichtig betrachtet, hält Deutschland an ihr fest. Die differierenden Einschätzungen der Rolle Russlands haben Folgen für verschiedene Bereiche der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Beispielsweise nehmen Deutschland und Polen unterschiedliche Positionen in Fragen der Energiesicherheit und Abschreckung sowie der weiter gefassten Beziehungen zwischen der Nato und der EU ein.
Eng verbunden mit den bereits genannten Faktoren, sind die deutsch-polnischen Beziehungen außerdem von einem asymmetrischen Machtpotential geprägt. Die Diskussion über verschiedene Aspekte des deutschen Potentials, in Europa Macht auszuüben, und über den historisch begründeten »Reflex, eine Führungsrolle zu vermeiden«, dauert an. In den letzten Jahren wurde Deutschland mit zahlreichen Charakterisierungen versehen: beispielsweise des »kooperativen Hegemons«, der gemeinsam mit Frankreich Macht ausübt, der »zivilen Macht«, die nicht gewillt ist, militärische Streitkräfte einzusetzen, und des »widerwilligen Hegemons«, dessen Führungsrolle erkannt, aber von der heimischen Politik in Frage gestellt und eingeschränkt wird. Die Konzepte unterscheiden sich hinsichtlich der Einschätzung der deutschen Neigung und Fähigkeit, das eigene politische, wirtschaftliche und diplomatische Potential auszuschöpfen. Sie teilen aber alle eine Überzeugung: Deutschland ist die wesentliche Gestaltungsmacht in der EU geworden und genießt daher eine »Hegemon ähnliche Position«.
Im Bereich Sicherheit und Verteidigung wurde die deutsche Führungsrolle insbesondere während der Ukraine-Krise 2013/14 sichtbar, als Deutschland als zentraler Akteur im Rahmen der Verhandlungen zwischen der EU und Russland fungierte. Polen, auf der anderen Seite, ist aufgrund der dargestellten politisch-wirtschaftlichen Asymmetrien nicht in der Lage, eine ähnlich zentrale Gestaltungsrolle auszuüben und die Position der EU in ähnlichem Maße wie Deutschland zu beeinflussen. Aufgrund des stark divergierenden Macht- und Koalitionspotentials der beiden Länder bleibt für Polen bis auf weiteres nur die Rolle als Juniorpartner Deutschlands. Eine Kooperation auf Augenhöhe, wie sie von polnischer Seite gewünscht wird, ist aus dieser Position heraus nicht zu gewährleisten. Dieses strukturelle Ungleichgewicht impliziert, dass Warschau seine Ziele im Rahmen einer Kooperation mit Deutschland nur dann erreichen kann, wenn sie mit den Interessen und Zielen Berlins übereinstimmen, das heißt, wenn Warschau die deutsche Führungsposition nicht in Frage stellt. Das macht die bilaterale Kooperation in Sicherheits- und Verteidigungsfragen schwierig, zumal sich, wie gezeigt wurde, beide Länder in ihrer Prioritätensetzung unterscheiden. Aus deutscher Perspektive ist die bilaterale Kooperation mit Polen häufig nicht attraktiv genug, da Polens Unterstützung die deutsche Position nur bis zu einem bestimmten Grad verstärken kann. Im Vergleich zu Frankreich hat Polen zu wenig anzubieten – seine Streitkräfte bedürfen der Modernisierung, seine Rüstungsindustrie ist schwächer als die deutsche und seine sicherheitspolitische Expertise übertrifft die deutsche nicht. So lange die beschriebenen Asymmetrien zwischen den beiden Ländern daher fortbestehen, ist eine enge Kooperation zwischen Deutschland und Polen in den Bereichen Sicherheit und Verteidigung auch zukünftig nicht zu erwarten.
Übersetzung aus dem Englischen: Silke Plate
Diese Analyse ist die Kurzfassung eines Kapitels aus dem Buch »Poland and Germany in the European Union. The multi-dimensional dynamics of bilateral relations«, hrsg. von Elżbieta Opiłowska und Monika Sus, das demnächst bei Routledge Advances In European Politics erscheinen wird.
