Noch vor wenigen Jahren hat Polen seine Position in internationalen Angelegenheiten eng an die Position der USA geknüpft. Diese Tendenz gipfelte in der polnischen Entscheidung, die militärische Intervention im Irak zu unterstützen, die von vielen Kommentatoren als Zeichen einer blinden US-Loyalität Warschaus oder gar als Politik eines nicht vollständig souveränen Staates (Kużniar 2011) interpretiert wurde.

Acht Jahre später, im Frühjahr 2011, setzte sich Polen mit seiner Libyen-Entscheidung eindeutig in einen politisch-militärischen Gegensatz zu Washington. Beobachtern der polnischen Außenpolitik zufolge vergrößert diese Entscheidung noch zusätzlich die schon seit einigen Jahren sichtbare Distanz Polens zu Amerika (Marcus 2011). Dennoch stellt sich die Frage, ob die polnische Libyen-Entscheidung tatsächlich als Zeichen einer Entfremdung zwischen Warschau und Washington zu deuten ist. Befindet sich die polnische Amerikapolitik auf einem Veränderungskurs, und wenn ja, in welche Richtung führt der Weg?

Außenpolitische Entscheidungen lassen unterschiedliche Interpretationen zu. Eine gute Erklärungsgrundlage für die polnische Amerikapolitik bietet eine Verbindung zwischen sicherheitspolitischen und wahlpolitischen Überlegungen. Der Grund dafür ist, dass auf der einen Seite die geopolitische Lage Polens zwischen den beiden Großmächten Deutschland und Russland eine besondere sicherheitspolitische Sensibilität hervorruft. Zur Sicherung der staatlichen Existenz wird nach zusätzlichen Sicherheitsgarantien gesucht. Da die militärische Präsenz der USA auf dem europäischen Kontinent für eine Ausbalancierung der Machtverhältnisse innerhalb Europas und gegenüber Russland sorgt, ist eine Verankerung von US-Militäranlagen in Europa aus Sicht Warschaus von entscheidender Bedeutung. Auf der anderen Seite unterliegen außenpolitische Entscheidungen dem internen Überlebensprinzip, d. h. dem Wunsch der Regierenden nach Wiederwahl. Es werden somit solche Entscheidungen vermieden, die der Sicherheit des Staates abträglich erscheinen und die Gesellschaft deshalb in Aufregung versetzen könnten. Um innenpolitisch zu überleben, muss folglich der politische Entscheidungsträger der Bevölkerung glaubhaft vermitteln können, dass er diejenigen Maßnahmen ergriffen hat, die die externen Überlebenschancen des Staates erhöhen. Da Politiker und Bevölkerung häufig über eine unterschiedliche Informationsbasis zur Einschätzung der internationalen Lage verfügen und die Maßnahmen, die Sicherheit gewährleisten bzw. erhöhen, unterschiedlich bewerten, kann das externe Überlebensprinzip mit dem internen Überlebensprinzip in Konflikt geraten. In solchen Fällen ist die Regierung bemüht, Einfluss auf die gesellschaftliche Wahrnehmung zu nehmen. Hierzu wird das sogenannte Framing eingesetzt, d. h. eine interpretative Einrahmung der Entscheidungssituation in eine von der gesellschaftlichen Mehrheit erwünschte Richtung. Das Ziel ist, eine von der Regierung sicherheitspolitisch für richtig erachtete Entscheidung der Bevölkerung als solche »verkaufen« zu können. Analysiert man die polnische Entscheidung zum Raketenabwehrsystem und die Nichtbeteiligung Polens an der Libyen-Operation der NATO, lässt sich das Bemühen außenpolitisch agierender Politiker um eine Verbindung des externen und des internen Überlebensprinzips klar erkennen. Dabei wird deutlich, dass sich die Distanz Polens gegenüber Amerika in erster Linie auf der rhetorischen Ebene abspielt und insbesondere an die polnische Öffentlichkeit adressiert ist.

Die polnische Entscheidung zur Raketenabwehr

Als die Regierung von Ministerpräsident Donald Tusk im Juli 2008 eine Offerte der Vereinigten Staaten im Zusammenhang mit den bilateralen Verhandlungen über die Aufstellung einer amerikanischen Raketenabwehrbasis auf polnischem Territorium ein weiteres Mal ablehnte, schien sowohl der Abbruch der Gespräche als auch deren Fortsetzung erst mit einer neuen US-Administration möglich zu sein. Dabei wich die Verhandlungstaktik der Regierung von Donald Tusk von der der Vorgängerregierung von Jarosław Kaczyński entscheidend ab: Während die Regierung Kaczyński den erfolgreichen Verhandlungsabschluss bereits für Ende 2007 geplant und behauptet hatte, dass allein die Stationierung der Abwehrbasis zur Stärkung der polnischen Sicherheit beitragen werde, wies die Regierung Tusk auf eine Verminderung der polnischen Sicherheit durch den US-Abwehrschild hin und beharrte auf einer amerikanischen Gegenleistung für die Aufstellung der Abwehranlage. Als zusätzliche Sicherheitsgarantien forderte die polnische Seite die Stärkung der polnischen Luftverteidigung durch die Stationierung des amerikanischen Luftabwehrsystems vom Typ Patriot auf polnischem Territorium sowie eine verstärkte militärische Zusammenarbeit zwischen den beiden Staaten. Der Krieg in Georgien im Sommer 2008 erlaubte der Bush-Administration, die polnischen Postulate als innenpolitisch legitim erscheinen zu lassen. Als Konsequenz stimmte Warschau im Raketenabwehrabkommen von 2008 dem Aufbau der amerikanischen Abwehrkomponente auf polnischem Boden zu.

Die veränderte Verhandlungstaktik lässt sich auf das interne Überlebensprinzip zurückführen. Die während der polnisch-amerikanischen Raketenabwehrverhandlungen durchgeführten Meinungsumfragen zeigten, dass die polnische Gesellschaft dem Abwehrschild mit einer Mischung aus Misstrauen und Erwartung begegnete. Zwar lehnte die Mehrheit der Polen dessen Aufbau auf dem eigenen Territorium ab. Dennoch würden die Polen den Schild mehrheitlich akzeptierten, sollten die Amerikaner hierfür konkrete Gegenleistungen anbieten, so eine Umfrage des Meinungsforschungsinstituts CBOS vom 11.4. bis 14.4.2008. Nach einer Umfrage von GFK Polonia (7.3.2008) waren 84 % der Befragten der Meinung, dass Polen dem Weißen Haus harte Bedingungen stellen sollte. Auch wünschte sich die Mehrheit der Polen eine Fortsetzung der Verhandlungen (TNS OBOP für die Tageszeitung Dziennik, 9.2.2008).

Ein Jahr nach der Unterzeichnung des Raketenabwehrabkommens kündigte die Regierung von US-Präsident Barack Obama eine Modifizierung der Abwehrpläne seines Vorgängers Bush an. Die Veränderung wurde in den internationalen Medien als Aufgeben der Pläne dargestellt und mit dem »Reset« Washingtons gegenüber dem Kreml verbunden und vor dem Hintergrund der großen Enttäuschung der polnischen Bevölkerung diskutiert (Gearan/Butler 2009). Abgesehen davon, dass die mediale Darstellung des Themas die Stimmung in der polnischen Öffentlichkeit zu beeinflussen schien, ergibt sich aus der Analyse der tatsächlichen Konsequenzen der veränderten Raketenabwehrpläne für Zentraleuropa ein von der medialen Darstellung divergierendes Bild. Mit dem Vorschlag einer neuen Version des Raketenabwehrsystems ist es Obama gelungen, erstens die Beziehungen zu Russland – wenn auch womöglich nur temporär – zu verbessern, ohne auf die Installation eines Raketenabwehrschildes in Europa zu verzichten, und zweitens das Projekt in der NATO zu verankern. Nach den modifizierten Abwehrplänen soll in Polen anstatt einer ursprünglich geplanten unterirdischen Basis mit zehn Abfangraketen bis 2018 eine landgestützte Version des AEGIS-Systems mit mobilen Abfangraketen mittlerer Reichweite installiert werden. Da es Polen bei den Raketenabwehrverhandlungen weniger um den Schutz gegen eine Bedrohung aus dem Iran als vielmehr um die militärische Präsenz der USA auf dem eigenen Territorium geht, verändert das neue System wenig aus Sicht der polnischen strategischen Zielsetzung (Dylla 2010). Dementsprechend haben die polnischen Verantwortlichen den Vorschlag Obamas auch mit Zufriedenheit zur Kenntnis genommen. Dem polnischen Außenminister Radosław Sikorski zufolge beschreibt das Zusatzprotokoll zum Raketenabwehrabkommen eine neue Konfiguration des Abwehrsystems, die »uns besser gefällt als die ursprüngliche Version« (Sikorski 2010). Nach Einschätzung von Staatspräsident Bronisław Komorowski ist das neue Abwehrprojekt viel adäquater und besser an die realen polnischen Bedürfnisse und Möglichkeiten angepasst. Darüber hinaus bedeutet die Akzeptanz des modifizierten Systems von den Allianzmitgliedern auf dem NATO-Gipfel in Lissabon im Jahr 2010 für das nun »bündnisgemeinsame« Konzept eine zusätzliche Legitimität und demnach erwartungsgemäß auch eine größere Zustimmung der polnischen Bevölkerung. Denn laut Umfragen ziehen die Polen eine militärische Kooperation des Landes im Rahmen der EU bzw. NATO der bilateralen Militärkooperation mit den USA vor:

Die polnische Entscheidung im Libyen-Konflikt

Da Polen nach Einschätzung polnischer Politiker mit seinem Afghanistan-Einsatz an die Grenzen seiner Belastbarkeit gelangt ist, sei eine Beteiligung an der Libyen-Operation nicht möglich (Tyszkiewicz 2011). Doch angesichts der uneinheitlichen Haltung der transatlantischen Gemeinschaft gegenüber dem Libyen-Einsatz hätte selbst die Entsendung einer kleinen Anzahl von Kampfflugzeugen eine wichtige symbolische Bedeutung gehabt. Die klar ablehnende Position Polens kann vermuten lassen, dass sich das Land bewusst auf die Seite der Gegner eines militärischen Libyen-Einsatzes geschlagen hat. Die Befürchtung, dass Warschau damit nicht nur die Gräben zwischen den NATO-Staaten vertieft, sondern generell auch die Beziehungen zu Washington verschlechtert hat, scheint jedoch unbegründet zu sein.

Eine Spaltung der Allianzstaaten kann im Falle der Libyen-Krise nicht festgestellt werden, da es sich bei dem Militäreinsatz in Libyen zweifellos um eine britisch-französische Initiative handelt, die auf Drängen von Paris entstand und mit Unterstützung Washingtons ermöglicht wurde. Eine Führung des Libyen-Einsatzes unter dem Bündnisschild klingt genauso euphemistisch wie die Bezeichnung der veränderten Raketenabwehrpläne als »bündnisgemeinsames« Projekt. Im Vergleich zu den heftigen Auseinandersetzungen im Vorfeld des Irakkrieges 2003 fielen die Diskussionen zur Übernahme eines NATO-Mandats im Zusammenhang mit dem Libyen-Konflikt auch deutlich moderater aus. Einen Beitrag dazu leistete nicht zuletzt die unklare Position der USA am Anfang der Libyen-Krise wie auch insgesamt ein deutlich geringeres Interesse der Amerikaner an einem weiteren Krieg in der arabischen Region. Für Warschau war von Anfang an klar, dass Washington mehr Wert auf die Abgabe des Führungskommandos an die NATO als auf die Kohärenz der Allianz legen würde. In dieser Situation konnte es also nicht zu einer Gefährdung der polnisch-amerikanischen Beziehungen kommen. Denn anders als im Falle des Irakkrieges war der Libyen-Einsatz kein Plebiszit für oder gegen die Aufrechterhaltung der »europäischen« Supermacht USA. Eine Nichtbeteiligung bedeutete allenfalls einen Affront gegenüber den Großmachtambitionen Frankreichs. Außerdem hätte angesichts der Ambivalenz der amerikanischen Position und der klaren Ablehnung einer Beteiligung am Libyen-Einsatz seitens Deutschlands sowie einer anfänglichen Blockadehaltung des relevanten Allianzmitglieds Türkei ein symbolisches Engagement Polens kaum zu einer größeren Kohärenz der NATO beitragen können (Dylla 2011).

So scheint das externe Überlebensprinzip durch die polnische Nichtbeteiligung an der Libyen-Operation nicht gefährdet zu sein. Angesichts der im Herbst 2011 bevorstehenden Parlamentswahlen in Polen und der klaren Ablehnung eines polnischen Militärengagements in Libyen von seiten der polnischen Bevölkerung könnte eine Beteiligungszusage jedoch das interne Überleben der politisch Verantwortlichen in Gefahr bringen. Zwar wurde die Libyen-Operation von der Mehrheit der polnischen Befragten als richtig bewertet. Dennoch waren 88 % der Polen gegen eine Entsendung polnischer Soldaten in die Krisenregion (CBOS, 7.4.–13.4.2011, siehe Grafik 10 im Anhang). Darüber hinaus stieg laut CBOS-Umfrage im Jahr 2009 die Anzahl derjenigen, die meinen, dass die Beteiligung Polens an Militäraktionen der NATO in erster Linie von polnischen Interessen abhängig gemacht werden sollte, von 69 % im Jahr 2007 auf 80 % im Jahr 2009. Da eine klare Mehrheit der Polen (79 % im November 2010) weiterhin das militärische Engagement polnischer Soldaten in Afghanistan ablehnt, könnte eine weitere militärische Operation mit der Beteiligung des polnischen Militärs die Regierung von Donald Tusk einige Wählerstimmen kosten.

Außerdem zeigen die Umfragen, dass die Polen immer skeptischer gegenüber der Führungsrolle der USA in der internationalen Politik werden: Während 2002 noch 64 % der polnischen Befragten eine amerikanische Vorherrschaft als wünschenswert empfanden, waren es 2010 nur noch 46 %. 41 % der Polen betrachteten die amerikanische Führungsrolle als nicht erwünscht (Transatlantic Trends 2010).

Bei einer klaren Ablehnung eines militärischen Engagements im Libyen-Konflikt und der gleichzeitigen Zusage Warschaus, sich an humanitären Hilfsaktionen in Nordafrika zu beteiligen, könnte Warschau während seiner EU-Ratspräsidentschaft (seit 1. Juli 2011) die Rolle eines Vermittlers zwischen der EU und der arabischen Welt übernehmen – eine Chance, die eine militärische Einmischung verspielen würde. Da Polen weltweiten Respekt für seine Transformationsleistungen nach dem Zusammenbruch des kommunistischen Systems genießt und außerdem nicht das Stigma eines ehemaligen Kolonialstaats trägt, wurde sein Beratungspotential bei den Transformationsprozessen in den arabischen Ländern inzwischen nicht nur von den EU-Staaten, sondern auch von Amerika erkannt. Dies hat Barack Obama während seiner Polenreise auch mit Nachdruck betont. Solche Gesten führen klar zu einem Gefühl der Aufwertung Polens auf internationaler Ebene und dadurch zur Akzeptanz der Außenpolitik der polnischen Regierung, was sich nicht zuletzt konkret im Wahlverhalten im Herbst ausdrücken mag.

Barack Obama in Warschau

Der zweitägige Besuch des US-Präsidenten in Polen im Mai 2011, wo er mit den 20 Staatspräsidenten aus Zentral- und Osteuropa zusammenkam, hatte zweifelsfrei eine symbolische Bedeutung. Es sollte unter anderem demonstriert werden, dass der »Reset« mit Russland nicht auf Kosten der mitteleuropäischen NATO-Mitgliedsstaaten geht, über die Washington weiterhin seinen Sicherheitsschirm aufrechterhalten will. Doch spielte sich die Obama-Visite nicht nur auf symbolischer, sondern auch durchaus auf praktischer Ebene ab und wurden konkrete Pläne einer engeren ökonomischen und militärischen Zusammenarbeit zwischen Polen und den USA diskutiert.

Die ökonomische Dimension der polnisch-amerikanischen Beziehungen dominiert seit einiger Zeit eine Diskussion über die Nutzung amerikanischer Technologien zur Erschließung der polnischen Schiefergasvorkommen. Laut U.S. Energy Information Administration vom April 2011 soll Polen das europaweit an Schiefergasvorkommen reichste Land sein. Inzwischen haben fünf amerikanische Unternehmen Konzessionen für die Suche nach dem Rohstoff erhalten. Selbst wenn der polnische Staatspräsident Komorowski die polnisch-amerikanischen Gasförderpläne als rein wirtschaftliche Angelegenheiten bezeichnet, ist eine klare Unterstützung von Barack Obama für das Projekt aus politischen Gründen nicht unbedeutend. Insgesamt steht zu erwarten, dass sich der Besuch Obamas in Polen – eines von nur drei Ländern auf seiner einwöchigen Europareise – auf die Sichtbarkeit des Landes für US-Investoren auswirken wird.

Die Diskussion über eine militärische Kooperation zwischen Warschau und Washington wurde diesmal weniger durch die Beteiligung Polens an dem Raketenabwehrschild dominiert – wenngleich der Wille zur Durchführung dieses Projektes von beiden Präsidenten in Warschau bestätigt wurde – als durch eine geplante Zusammenarbeit der amerikanischen und polnischen Luftstreitkräfte. Diese wurde bereits im Dezember 2010 während des Besuchs von Staatspräsident Komorowski in Washington angekündigt. Ein entsprechendes memorandum of understanding wurde Mitte Juni 2011 in Warschau unterzeichnet. Dies kann nicht zuletzt als Konsequenz der im Sommer 2008 zwischen Polen und den USA unterzeichneten Deklaration über eine gemeinsame strategische Zusammenarbeit interpretiert werden, die auch den Abschluss mehrerer bilateraler Abkommen vorsieht. Gemäß der Vereinbarung vom Juni 2011 soll auf polnischem Territorium ab Ende 2012 eine etwa 20-köpfige US-Mannschaft dauerhaft stationiert werden. Die amerikanischen Kampfjets F-16 und Transportflugzeuge Hercules C-130 sollen ab 2013 rotationsweise zu Trainingszwecken nach Polen entsandt werden. Die polnisch-amerikanischen Übungen würden dann vier Mal im Jahr für etwa je zwei Wochen mit dem Zweck durchgeführt werden, die vollkommene Interoperabilität der polnischen Piloten mit den NATO-Spezialkräften zu erlangen. Beide Seiten schließen dabei nicht aus, dass die Anzahl des Personals wie auch die der Militärflugzeuge mit der Zeit erhöht wird.

Die militärische Präsenz der Amerikaner auf polnischem Territorium fing im Mai 2010 mit der Entsendung einer Patriot-Batterie inklusive einer 120-köpfigen US-Begleitmannschaft an. Ob das Luftabwehrsystem nach 2012 in Polen dauerhaft stationiert wird, bleibt noch offen. In diesem Zusammenhang kann auf der einen Seite darauf hingewiesen werden, dass die Patriot-Batterie von größerer Bedeutung für die polnischen Abwehrfähigkeiten ist als gemeinsame Schulungen von amerikanischen und polnischen Luftstreitkräften. Das Patriot-System, das später entweder an Polen übergeben oder von Warschau zu günstigen Konditionen gekauft werden soll, wurde von der polnischen Seite als Anfang für den Aufbau eines polnischen Abwehrsystems behandelt. Da Polen zwar über ein (veraltetes) Luft-, aber kein Raketenabwehrsystem verfügt, scheint dessen Aufbau mit Hilfe der Amerikaner für Polen von hoher Relevanz zu sein. Auf der anderen Seite muss die neue amerikanisch-polnische Deklaration in einem größeren Kontext gesehen werden, und zwar vor dem Hintergrund der Veränderungsprozesse im Rahmen der NATO und der Balancing-Tendenzen des »Alten Europa« gegenüber den USA, was die Militärpräsenz Amerikas in den westeuropäischen Ländern eines Tages in Frage stellen kann. Eine schrittweise logistische Verankerung amerikanischer Streitkräfte in Zentraleuropa und die Vertrautheit mit dessen Luftraum ist somit für Washington von nicht geringem Interesse. Die Erreichung der Interoperabilität mit den NATO-Mitgliedern oder eine bessere Koordination während der Afghanistan-Mission durch gemeinsame Übungen könnten dabei eine nach außen vertretbare Begründung für eine verstärkte militärische Kooperation zwischen den USA und Polen liefern. Nachdem Polen 2009 das SOFA-Abkommen (Status of Forces Agreement) unterzeichnet hatte und einige Monate später in der Gastgeberrolle für gemeinsame Luftwaffenmanöver mehrerer NATO-Staaten unter US-Kommando auftrat, hat der US-Botschafter in Warschau, Lee Feinstein, Polen als ein potentielles Zentrum der Zusammenarbeit der NATO-Luftstreitkräfte bezeichnet (Wroński 2011). Das Memorandum verdeutlicht nicht zuletzt den Spagat der Obama-Administration zwischen der Besänftigung Russlands auf der einen Seite und einem steigenden militärischen Engagement in der ehemals sowjetischen Einflusssphäre auf der anderen Seite. Es ist ein klares Signal an Moskau wie auch an die zentral- und osteuropäische Öffentlichkeit, dass Obama trotz Bemühungen, die Beziehungen zu Moskau zu verbessern, nicht nur Europa weiterhin als wichtigen Partner betrachtet und sich für seine Sicherheit verantwortlich zeigt, sondern auch bereit ist, in den neuen NATO-Staaten seine militärische Präsenz aufzubauen.

Fazit

Insgesamt betrachtet lässt sich feststellen, dass sich die polnische Amerikapolitik in der Tat auf einem Veränderungskurs befindet. Dieser wird allerdings nicht auf strategischer Ebene vollzogen, da Polen nach wie vor an einer noch engeren Zusammenarbeit mit den USA und einer noch tieferen Verankerung der US-Militärinfrastruktur auf dem eigenen Territorium äußerst interessiert ist. Vielmehr lässt sich die Veränderung auf rhetorischer Ebene sowie in einem pragmatischeren, interessenorientierten Ansatz Warschaus gegenüber Amerika sehen. Während des Besuchs von Obama in Polen wurden diese beiden Ebenen zum Ausdruck gebracht. Das konsequente Balancieren scheint eine überlegte Taktik der Duetts Tusk-Sikorski zu sein. Sollte ein schrittweiser, langfristig angelegter Aufbau von US-Militäranlagen auf polnischem Boden tatsächlich Realität werden, würde dies mit der polnischen Sicherheitsstrategie vollkommen übereinstimmen. Vor dem Hintergrund einer Öffentlichkeit, die eine bilaterale Zusammenarbeit mit den USA immer skeptischer betrachtet und die nach einer Umfrage vom Juni 2009 mit 73 % keine Gefahr für die polnische Souveränität sieht (CBOS 28.5.–2.6.2009), müsste in die Begründung des externen Überlebensprinzips jedoch intensiv investiert werden. Dies wäre allerdings nicht nur die Aufgabe der polnischen Regierung, sondern auch eine der amerikanischen Public Diplomacy.