Die russische Landwirtschaft im Privatisierungsprozess: Vom Kolchos- zum Investorenarchipel?

Von Peter Lindner, Alexander Vorbrugg (beide Frankfurt a.M.)

Zusammenfassung
Nimmt man die im Dezember 1991 unter Präsident Jelzin verabschiedete Gesetzgebung zur Privatisierung der Kolchose und Sowchose als Ausgangspunkt, so ist die russische Landwirtschaft seit mittlerweile ziemlich genau 20 Jahren Ziel intensiver Restrukturierungsbemühungen. Im Rückblick fällt auf, dass erhebliche Diskontinuitäten und Brüche, veränderte Prioritäten und das Experimentieren mit unterschiedlichen Steuerungsinstrumenten diesen Prozess kennzeichnen. Paradox mutet insbesondere der Wandel an, dem das Leitbild der Restrukturierung unterworfen war: Setzten Anfang der 1990er Jahre viele Reformer Privatisierung mit der Entstehung kleinbäuerlicher Familienbetriebe gleich, so wurden später verstärkt die Nachfolgeunternehmen der ehemaligen Kollektivbetriebe unterstützt, und in jüngster Zeit werden vermehrt Großinvestoren im ländlichen Raum aktiv, deren Eigentum (oder gepachtete Fläche) die Größe der ehemaligen Kolchose und Sowchose um ein Vielfaches übersteigt. 20 Jahre nach dem Ende der Sowjetunion, so zeigt sich, befindet sich die russische Landwirtschaft noch immer in einem Prozess schneller und tief greifender Umbrüche, deren Ergebnis bislang nicht abzusehen ist.

Kontinuitäten und Brüche

Die Abkehr von der Zentralplanwirtschaft und der allgemeine wirtschaftliche Niedergang stürzten den ländlichen Raum in Russland in eine Krise, für welche die Privatisierung der Kolchose und Sowchose keine ursächliche Rolle spielte. Vielmehr fehlten die Absatzmärkte für landwirtschaftliche Erzeugnisse und viele Betriebe, die sich nicht in absoluten Gunstgebieten befanden, mussten ihre Produktion stark reduzieren, da Dünger, Kraftstoffe, Ersatzteile und andere Inputfaktoren angesichts der wachsenden Diskrepanz zwischen Einkaufs- und Verkaufspreisen unerschwinglich wurden (vgl. Abb. 1). Auf dem Höhepunkt der Krise konnten dann in der Landwirtschaft nicht nur keine Löhne mehr bezahlt werden, sondern es blieben auch die für den überalterten ländlichen Raum so wichtigen staatlichen Rentenzahlungen immer wieder über Monate hinweg aus.

In dieser Situation änderte sich die Wirtschaftsweise im ländlichen Raum tief greifend und in eine Richtung, die von vielen Betroffenen als ein Rückfall in die Naturalwirtschaft empfunden wurde. Die früheren Kolchosarbeiter und jetzigen Anteilseigner konzentrierten sich ganz auf ihre Nebenerwerbshofwirtschaften und viele Haushalte verwendeten einen Teil des ihnen zustehenden ehemaligen Kolchoslandes, um ihre individuell genutzten Flächen zu erweitern. Ihre Anteile an den Betrieben berechtigten sie zur Inanspruchnahme verschiedener Dienstleistungen – vom Pflügen der privaten Parzellen bis hin zur veterinärärztlichen Untersuchung des privaten Viehs – und ermöglichten so eine landwirtschaftliche Produktion, die zumindest das subsistente Überleben sicherte. Gleichzeitig mussten sich die Betriebe um die Instandhaltung der Infrastruktur (Straßen, Wasserleitungen, Stromnetz, Schulen, Kindergärten, dörfliches Kulturzentrum, Fahrdienstleistungen, medizinische Grundversorgung etc.) im ländlichen Raum kümmern, für die den chronisch unterfinanzierten Gemeindeverwaltungen die Ressourcen fehlten – eine Aufgabe, der hohe Priorität eingeräumt wurde, da der Kreis der Nutzer dieser Infrastruktur ja mit dem der Eigentümer des Betriebes identisch war. Das Ergebnis waren massive Produktionsrückgänge bei den Großbetrieben bei konstantem oder sogar leicht steigendem Output der Hofwirtschaften ihrer Beschäftigten (vgl. Abb. 2). Da die Busverbindungen in die Kreiszentren aus Kostengründen stark eingeschränkt oder völlig eingestellt wurden, empfanden insbesondere die Bewohner abgelegenerer Regionen in Ungunsträumen den ländlichen Raum immer stärker als ein »Kolchos-Archipel«: ein Patchwork semi-autonomer Territorien, auf denen es jeweils nur einen einzigen Arbeitgeber gab, von dem die gesamte auf dem Territorium lebende Bevölkerung existenziell abhing, der sich um die Infrastruktur kümmerte, auch politisch-administrative Funktionen übernahm und von außen weder entscheidend kontrolliert noch unterstützt wurde.

Angesichts der großen regionalen Unterschiede in Bezug auf die agrarökologischen Voraussetzungen, die Anbindung an Absatzmärkte, die Produktionsspezialisierung und nicht zuletzt die Fähigkeiten und Kontakte der jeweiligen Betriebsleitungen müsste diese Darstellung sicherlich differenziert werden. Doch es ist wichtig, sich das allgemeine Bild der Ausgangssituation in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre vor Augen zu halten, um nachvollziehen zu können, wie vielseitig die Veränderungen waren, mit denen die Bevölkerung im ländlichen Raum in den letzten zehn Jahren konfrontiert war:

Erste positive Impulse für die Landwirtschaft gingen bereits von der Finanz- und Bankenkrise des Jahres 1998 aus. Zu diesem Zeitpunkt schrieben 85 % der restrukturierten Großbetriebe nicht nur rote Zahlen, sondern waren faktisch zahlungsunfähig. Die massive Abwertung des Rubels um über 60 % innerhalb weniger Monate verteuerte Agrarimporte aus dem westlichen Ausland und führte zu einer Verlagerung der Nachfrage hin zu russischen Lebensmitteln. Zudem hatte sich bereits seit Mitte der 1990er Jahre angedeutet, dass das Vertrauen der Verbraucher in heimische Produkte wieder zunahm. Diese verloren das Image schlechter Qualität und die russische Lebensmittelwerbung knüpfte erfolgreich an den neuen Nationalismusdiskurs an.

Für die Veränderungen wesentlich wichtiger waren aber die Konsolidierung der russischen Staatsfinanzen sowie die Stärkung der Kontrolle des Zentrums über die Regionen unter Präsident Putin. Damit waren für die föderale Ebene die Voraussetzungen gegeben, im ländlichen Raum eine aktivere Rolle spielen zu können. Die im Rahmen eines Aktionsplans für die Jahre 2001 bis 2010 ergriffenen Maßnahmen spiegeln die Prioritäten einer neuen Agrarpolitik wider: Restrukturierung der Schulden der Betriebe, eine aktive und flexible Zollpolitik, Auflegung eines Programms zur Vergabe zinsvergünstigter Kredite an die Produzenten sowie die Einrichtung eines Fonds für Kredite zum Erwerb von Landwirtschaftstechnik gehörten zu den wichtigsten Elementen. Schon im Herbst 2000 wurde die Agrarbank Rosselchosbank gegründet und 2003 konnten an 3374 Großbetriebe Kredite mit einem Gesamtvolumen von 377 Millionen Euro vergeben werden. Die Regierung begann damit, die Getreidepreise durch Auf- bzw. Verkäufe zu stabilisieren, und im Juli 2002 unterzeichnete Präsident Putin ein Gesetz zur »Umwandlung der Schulden von Agrarproduzenten«, das bis 2004 die Abschreibung von Verbindlichkeiten in Höhe von 812 Millionen Euro und die Restrukturierung von weiteren 1,68 Milliarden Euro Schulden ermöglichte (vgl. Abb. 3). Weitere allgemeine Förderprogramme (2006–2007 sowie 2008–2012) sowie ein speziell für privatbäuerliche Betriebe vorgesehenes Maßnahmenpaket 2009–2011 folgten.

Wichtig ist es dabei nicht zu übersehen, dass von den genannten Entwicklungen keineswegs alle Betriebe in gleichem Maße profitierten. Vielmehr setzte sich ein Differenzierungsprozess fort, der bereits Mitte der 1990er Jahre eingesetzt hatte und von vielen Betroffenen als »die Reichen werden immer reicher, die Armen immer ärmer« auf den Punkt gebracht wird. Er lässt sich klar anhand von Lorenzkurven zur wachsenden Ungleichverteilung von Beschäftigten, Output und anderen Indikatoren belegen (vgl. Abb. 4), schließt aber auch Merkmale wie Betriebsgrößen und -typen, Eigentumsformen und die Produktionsspezialisierung ein. Welchen fundamentalen Wandel der Sektor als Ganzes in den letzten 20 Jahren durchlaufen hat, machen einige Indikatoren deutlich, die die russische Landwirtschaft heute kennzeichnen:

Die Gesamtproduktion hatte 2009 – je nach Erzeugnis – wieder zwischen 80 % und 100 % des Niveaus von 1992 erreicht und lag in Ausnahmefällen sogar darüber (Getreide: 90 %, Gemüse: 134 %, Kartoffeln: 79 %, Fleisch: 82 %, Milch: 69 %). Große Flächen sind jedoch brach gefallen und verbuschen; die mit Ackerfrüchten bebaute Fläche betrug 2010 nur 75 Millionen Hektar gegenüber 115 Millionen Hektar im Jahr 1992.

Während damals 67 % der Produktion aus Großbetrieben und nur 32 % von den privaten Hofwirtschaften stammte, haben sich diese Anteile bis 2010 stark verschoben: Nun kommen 44 % aus Großbetrieben, 49 % von den Hofwirtschaften und 7 % von privatbäuerlichen Betrieben. Die Großbetriebe bewirtschaften aber 75 % der Ackerfläche, die Hofwirtschaften hingegen nur 4,7 % und die privatbäuerlichen Betriebe 21 %.

Während über die gesamten 1990er Jahre hinweg die Entwicklung der privatbäuerlichen Betriebe weit hinter den Erwartungen zurückblieb, erleben diese in den letzten Jahren einen regelrechten Boom und haben ihren Output seit dem Jahr 2000 vervierfacht (vgl. Wegren 2009, 2011).

Angaben zu Beschäftigtenzahlen in der Landwirtschaft sind aus verschiedenen Gründen wenig zuverlässig, zeigen aber eindrucksvoll einen Trend, der im ländlichen Raum tiefe Spuren hinterlassen hat: 1990 waren 8,3 Millionen Personen in den Großbetrieben beschäftigt, 2006 waren es nur mehr 2,2 Millionen.

Nach außen ließen die jüngsten Entwicklungen immer deutlicher sichtbar werden, welche Betriebe für externe Investoren potenziell interessant sein könnten; sie schufen damit eine wichtige Voraussetzung für den vielleicht prägendsten jüngeren Veränderungsprozess im ländlichen Raum Russlands: die Aggregation immer größerer Flächen im Besitz von Großinvestoren, die bislang oft gar nicht in der Landwirtschaft aktiv waren und zum Teil auch aus dem Ausland kommen.

Das neue Interesse an Agrarland: Großinvestoren in der russischen Landwirtschaft

Im Gegensatz zu anderen Großregionen – vor allem Afrika und Lateinamerika – hat das Thema »Landkäufe durch Großinvestoren« im postsowjetischen Raum bisher eher wenig Beachtung gefunden. Dabei ist es angesichts des zunehmenden globalen Wettbewerbs zwischen »Teller, Trog und Tank« (van de Sand 2011: 4) wenig erstaunlich, dass auch Gunstgebiete in Russland, der Ukraine und Kasachstan in den Blick von Investoren geraten. Ausdruck wie auch zusätzlicher Impuls dieser Tendenz war der rasante Anstieg der Weltmarktpreise für Lebensmittel in den Jahren 2007/08 (vgl. Abb. 5), für den eine gestiegene Nachfrage ebenso verantwortlich war wie Missernten, spekulative Preiserwartungen und der zunehmende Flächenanspruch für den Anbau von Biotreibstoffen (vgl. Deininger 2011: 217f; Visser/Spoor 2011: 299f). Landwirtschaftliche Flächen werden damit weltweit verstärkt als begehrtes Gut wahrgenommen und die Boden- und Agrarmärkte haben für eine Reihe ganz unterschiedlicher Akteure neue Relevanz gewonnen: Nationalstaaten sehen sie im Kontext von Ressourcensicherung/Ernährungssicherheit, wofür Russlands 2010 verabschiedete »Doktrin zur Ernährungssicherheit« ein gutes Beispiel ist, börsenorientierte Unternehmen vermuten renditeträchtige Investitionsmöglichkeiten und die Weltbank hofft auf neue Entwicklungspotentiale für ländliche Räume.

Neben dem globalen Boom von Investitionen in Agrarland sind die Dynamiken in Russland durch einige Eigenheiten gekennzeichnet. International wird das Land als hoch attraktiv eingeschätzt, da es im Vergleich zu anderen Staaten wie beispielsweise Brasilien angesichts der niedrigen Hektarpreise für Agrarland ein ausgeprägtes »mispricing of risk« gäbe (Shirley 2011: 36; vgl. Abb. 6). Es sind – teils ungenutzt – landwirtschaftliche Flächen in riesigem Ausmaß vorhanden und zudem wird in der russischen Landwirtschaft ein großer Absatzmarkt für landwirtschaftliche Technik gesehen (Popova 2008; World Bank 2010: 27).

Verlässliche Zahlen zu Art und Umfang der Aktivitäten von Großinvestoren sind nur schwer erhältlich und noch schwerer zu interpretieren, da die gängigen Klassifikationen und Aggregate wenig hilfreich sind. Beschränkt man sich auf nicht-staatliche Holdings, so wird beispielsweise das Unternehmen Gazprom mit knapp 300.000 Hektar Land nicht berücksichtigt, da sich die Gazprom-Aktien zu über 50% in Staatsbesitz befinden, was in vieler Hinsicht zu irreführenden Ergebnissen führt. Schließt man in eine Analyse jedoch alle Agro-Holdings ein, so erfasst man damit beispielsweise auch die Russische Akademie für Agrarwissenschaften, die mit über 550.000 Hektar der größte föderale Eigentümer von Agrarland, aber kein »Investor« ist (Usun u. a. 2009: 133ff). Die Aktivitäten ausländischer Käufer und Pächter sind noch schwerer abzuschätzen, da diese einerseits häufig über Tochterfirmen agieren und andererseits russische Investoren nicht selten ihren Firmensitz in Zypern haben und deshalb in der Kategorie »ausländische Unternehmen« erfasst sind.

Insgesamt besitzen Agroholdings in Russland derzeit ca. 17 Millionen Hektar oder knapp 20% aller von Groß- und Mittelbetrieben genutzten Flächen (86 Millionen Hektar laut dem von Usun u. a. (2009) verwendeten Unternehmensregister; Rosstat geht hier von 125 Millionen Hektar aus) und sie beschäftigen einen ebenso großen Anteil der Erwerbstätigen. Zieht man davon alle als »staatlich« klassifizierten Betriebe ab, so sind es immerhin noch 10 % der Fläche und der Beschäftigten (Usun u. a. 2009: 160). Im Schwarzerdegebiet, dem zentralen russischen Gunstraum, werden jedoch – je nach Quelle – bereits zwischen 25 % (Didenko 2009: 16) bzw. sogar 40–45 % (Korbut 2010: 22) der Flächen von Agroholdings bewirtschaftet. Investitionen aus dem Ausland sind dabei in den letzten Jahren rasant gestiegen (Ustinova 2010; vgl. Abb. 7).

Die Interessenlagen und Organisationsstrukturen der in großem Maßstab in Agrarland investierenden Unternehmen sind höchst unterschiedlich. In einer ersten Annäherung können fünf Typen unterschieden werden, die sich in vielen Fällen nicht scharf voneinander abgrenzen lassen:

Unternehmen, die von Anfang an börsennotiert waren und – wie beispielsweise Gazprom – ursprünglich nicht aus der Landwirtschaft kommen. Ihnen geht es vor allem um eine möglichst hohe Rendite ihrer Investition.Verarbeitende Betriebe, die expandieren, ihre Zulieferer aufkaufen und sich so eine stabile Produktionsbasis sichern wollen.Ehemalige Kollektivbetriebe, die expandieren und Flächen zukaufen.Neuanfänger in der russischen Landwirtschaft oder kleinbäuerliche Betriebe, die erfolgreich wachsen, wie das mittlerweile international bekannte deutsch-russische Agrarunternehmen Ekoniva.Investoren, die nur temporär Geld parken, auf Baulandausweisungen spekulieren o. ä.

Eine erste Hürde stellt in vielen Fällen der Prozess des Landerwerbs selbst dar, unabhängig davon, ob es um Eigentum oder um Pacht bis maximal 49 Jahre geht. Sofern es einem Investor nicht gelingt, einen kompletten Betrieb mit dem zugehörigen Agrarland zu übernehmen, bleibt nur der Weg über Verhandlungen mit den einzelnen Anteilseignern bzw. Beschäftigten. Ersteres birgt das Risiko, dass bereits vor langer Zeit – insbesondere in den 1990er Jahren – vorgeschriebene Privatisierungs- und Registrierungsverfahren rechtlich nicht einwandfrei durchgeführt worden sind, so dass der Kauf nachträglich wieder angefochten werden kann. Letzteres ist aus der Sicht eines Investors ebenfalls nicht unproblematisch, denn die Flächen der ehemaligen Kolchose sind zwar privatisiert, aber nur in Ausnahmefällen wurden die 3 bis 6 Hektar großen Einzelparzellen auch in natura ausgewiesen. Maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung, wo die Ausweisung konkret erfolgt und ob die Einzelparzellen zu einem großen Block arrondiert werden, kann ein Investor aber erst dann nehmen, wenn er die Stimmenmehrheit in der Versammlung aller Anteilseigner hat. Potenzielle Käufer müssen sich deshalb mit den Interessen der ehemaligen Betriebsleiter, der Gemeindeverwaltung und einzelner Anteilseigner auseinandersetzen, die oft fürchten, zu »Sklaven auf dem eigenen Land« zu werden. Für ausländische Investoren kommt erschwerend hinzu, dass ihnen der Erwerb von Agrarland in Russland nicht erlaubt ist und sie deshalb Tochterfirmen gründen bzw. Anteile an russischen Unternehmen erwerben müssen – oder eben nur pachten können.

Im internationalen Kontext sind Landkäufe durch – insbesondere ausländische – Großinvestoren unter dem Begriff»landgrabbing« massiv in die Kritik geraten: Die Verträge würden oft in ungleichen Verhandlungssituationen geschlossen, informelle politische Einflussnahme sei die Regel, die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung würden vernachlässigt, die Konzentration auf den Anbau von Cash Crops könne die Nahrungsmittelknappheit vor Ort verschärfen und zu Preissteigerungen beitragen und Großinvestoren fehle das Interesse an einer auch ökologisch nachhaltigen Bewirtschaftung. Im ländlichen Raum Russlands, wo die wirtschaftliche Situation ganzer Landkreise primär von der Landwirtschaft abhängt, könnte demzufolge in Analogie zum »Kolchos-Archipel« nun ein »Investoren-Archipel« entstehen – eine Insellandschaft territorialer Einheiten, in denen ökonomische ebenso wie politische Entscheidungen faktisch von einzelnen Investoren getroffen werden, die damit in einem sehr umfassenden Sinn über die Lebensverhältnisse im ländlichen Raum bestimmen würden. Darauf, dass eine pauschale Bewertung der Situation jedoch nicht möglich ist, verweisen bereits die Verschiedenheit der Investoren und ihrer Vorgehensweisen. In vielen Fällen bringen sie dringend nötiges Kapital und Know How, mitunter stabilisieren sie die Beschäftigungssituation und zahlen höhere Löhne als die restrukturierten Kolchose. Doch der Umstand, dass vorwiegend nicht-lokale gewinnorientierte Unternehmen beginnen, einflussreiche Positionen einzunehmen, kann sich schnell als problematisch erweisen. Lokale politische Dominanz sowie die Gefahr eines plötzlichen Rückzugs, falls sich die Renditeerwartungen nicht erfüllen, bleiben Risiken mit potenziell fatalen Folgen für die Bewohner des ländlichen Raums. Dass diese Risiken durchaus real sind, zeigt das Beispiel Agro-Invest, der russischen Tochter von Black Earth Farming, die derzeit ca. 300.000 Hektar Land besitzt: Trotz erheblicher Investitionen und einem Betriebsvermögen (Land, Gebäude, Maschinen usw.) in Höhe von ca. $ 200 Millionen verbucht das Unternehmen aus dem operationalen Geschäft seit Jahren Verluste – 2010 in Höhe von $ 40.000 (Black Earth Farming 2010) – und löste in manchen Regionen bereits Befürchtungen vor der Aufgabe der erst jüngst erworbenen Betriebe aus.

Lesetipps / Bibliographie

Alle verwendeten Zahlen und Statistiken ohne expliziten Quellenverweis stammen aus:

  • Rosstat (Hg.). versch. Jg. Finansy Rossii: Statisti­tscheski sbornik [Die Finanzen Russlands. Statistisches Jahrbuch]. Moskau.
  • Rosstat (Hg.). versch. Jg. Rossijski statistitscheski eschegodnik [Russisches Statistisches Jahrbuch]. Moskau.
  • Rosstat (Hg.). versch. Jg. Rossija w zifrach [Russland in Zahlen]. Moskau.
  • Usun, Wasili Jakimowitsch u. a. 2009. Tendenzii raswitija i mechanismy wsaimodeistwija krupnogo i malogo bisnesa w agropromyschlennom komplekse [Entwicklungstendenzen und Mechanismen des Zusammenwirkens von Groß- und Kleinunternehmern im agroindustriellen Komplex] (=Nautschnye Trudy; Wypusk 24). Moskau.

Zitierte Literatur

  • Black Earth Farming (Hg.). 2010. Year End Report 1 January – 31 December 2010. o. O.
  • Deininger, Klaus und Derek Byerlee. 2011. Rising Global Interest in Farmland: Can It Yield Sustainable and Equitable Benefits? (=Agriculture and Rural Development). Washington.
  • Didenko, Leonid. 2009. Pjat gektarow – i korowa [Fünf Hektar – und eine Kuh]. In: Kommersant Guide 16 (2009), 30. Januar 2009, http://www.kommersant.ru/personal/pdocs.aspx?docsid=1109596.
  • Korbut, Alexandr. 2010. Situation, Potential und Perspektiven der Entwicklung der Erzeugung, Aufarbeitung und Lagerung von Getreide in Russland. Berlin/Moskau.
  • Popova, Nadia. 2008. Farmers look at soaring food prices and sigh. In: The Moscow Times, 19. Juni 2008.
  • Shirley, Andrew. 2011. How the land lies: Agricultural land is once again attracting global investors. In: The Wealth Report, 2011. S. 34–37.
  • Ustinova, Jenia. 2010. Time is ripe to develop agribusiness in Russia. In: The Moscow Times, 13. September 2010.
  • Usun, Wasili Jakimowitsch u. a. 2009. Tendenzii raswitija i mechanismy wsaimodeistwija krupnogo i malogo bisnesa w agropromyschlennom komplekse [Entwicklungstendenzen und Mechanismen des Zusammenwirkens von Groß- und Kleinunternehmern im agroindustriellen Komplex] (=Nautschnye Trudy; Wypusk 24). Moskau.
  • van de Sand, Klemens. 2011. Wettbewerb zwischen Teller, Trog und Tank nimmt zu: Neue Trendanalyse zur globalen Ernährungssicherheit. In: Weitblick 3, 2011. S. 4.
  • Visser, Oane und Max Spoor. 2011. Land grabbing in post-Soviet Eurasia: The world’s largest agricultural land reserves at stake. In: Journal of Peasant Studies 38 (2011, 2). S. 299–323.
  • Wegren, Stephen K. 2009. Das Lebensmittelproblem der russischen Landwirtschaft. In: Russland-Analysen (2009, 178). S. 10–20, http://www.laender-analysen.de/russland/pdf/Russlandanalysen178.pdf.
  • Wegren, Stephen K. 2011. Investment trends in Russian agriculture. In: Russian Analytical Digest (2011, 99). S. 9–13, http://www.res.ethz.ch/analysis/rad/details.cfm?lng=en&id=131042.

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