Doing Business
Das ausgehende Jahr 2013 wurde durch zwei Ereignisse bestimmt, die mit den Arbeitsbedingungen für Unternehmen in Russland zusammenhängen. Am 16. und 17. Dezember fand in Moskau die Konferenz »100 Schritte zu einem günstigen Investitionsklima. Erfolge und neue Herausforderungen« statt, die von der »Agentur für strategische Initiativen« (ASI) und der Zeitung »Wedomosti« veranstaltet wurde. Der Ton der Beiträge dort war insgesamt folgender: Bei der Verbesserung des Geschäftsklimas, die Putin im Februar 2012 als Aufgabe gestellt hat, liegt die Unternehmerschaft zusammen mit fortschrittlich eingestellten Technokraten in der Regierung trotz der vielen Probleme mehr als im Zeitplan. Veranschaulicht wird diese Aussage durch den Aufstieg Russlands auf der Doing Business-Rangtabelle vom 120. auf den 92. Platz (<http://russian.doingbusi ness.org/>). Dann wurde am 20. Dezember der ehemaliger Eigner des JUKOS-Konzerns Michail Chodorkowskij auf Grund eines Erlasses von Präsident Putin zielstrebig aus der Strafvollzugskolonie entlassen. Komposition und »Format« dieser beiden Ereignisse verdeutlichen recht anschaulich zwei Seiten des Wirtschaftsklimas in Russland.
Es ist offensichtlich, dass das Niveau der steuerlichen Belastung und die einfachen administrativen Verfahren zur Registrierung von Unternehmen, zum Anschluss an das Stromnetz oder zum Erhalt von Genehmigungen sich auf die Kosten unternehmerischer Tätigkeit auswirken. Eine andere, schwer zu messende Komponente des Investitionsklimas stellen allerdings die Garantien für Eigentumsrechte und persönliche Sicherheit von Unternehmern dar. In diesem Aspekt hat der Fall JUKOS, der nun vor unseren Augen seinen Abschluss findet, als Präzedenzfall Zeichen gesetzt.
Das Verfahren gegen JUKOS war zweifellos politisch motiviert. Es sollte deutlich machen, dass sich die Balance der Kräfte in der »herrschenden Koalition« verschoben haben: Die Großunternehmen waren gegenüber der föderalen Bürokratie-Elite zum »Junior-Partner« geworden. Für die Vertreter der mittleren und niederen Ränge der Vertikale der Macht hingegen war die offen selektive Anwendung des Rechts gegen Eigner und Manager des größten Unternehmens Russlands ein machtvolles informelles Signal, dass sich die Haltung gegenüber Unternehmern insgesamt geändert hat. Viele Experten sind wohlbegründet der Ansicht, dass der Fall JUKOS jener massenhaft vollzogenen Praxis die Tür öffnete, bei der unter Beteiligung von Vertretern der Sicherheitsbehörden und der Justiz »raid-artige feindlichen Übernahmen« von Unternehmen vollzogen werden.
Bildhaft gesprochen wollte in den Jahren 2003 und 2004 – mit Blick auf die Ereignisse ganz oben – jeder Major oder Oberst der Miliz, der etwas auf sich hielt, »sein kleines JUKOS« bekommen. Von den praktischen Folgen dieser Wende haben die Medien in den vergangenen Jahren mehrfach berichtet – vom »Fall Jewroset-Motorola« (<http://www.kommersant.ru/doc/662801>) und dem »Fall der Chemiker« (<http://www.forbes.ru/forbes/issue/2008-03/11899-biznes-pod-pressom>) in der Vorkrisenzeit bis jüngst zum »Mohn-Fall« (<http://www.newsru.com/russia/27sep2012/shilov.html>).
Hat sich nun irgendetwas an dieser dunklen Komponente des Wirtschaftsklimas in Russland geändert? Und: Kann die Freilassung Chodorkowskijs in Kombination mit den Aktivitäten der ASI diesen Prozess beeinflussen?
Kämpfe mit wechselhaften Erfolgen
Es ist zu anzuerkennen, dass im Unterschied zur Doing Business-Rangliste die Fortschritte an dieser Front bescheiden bleiben. Zum einen ist im staatlichen Verwaltungssystem der spezielle Posten eines Beauftragten zum Schutz der Unternehmer entstanden (in einer Reihe mit dem Menschenrechtsbeauftragten und dem Beauftragten für den Schutz der Kinderrechte). Boris Titow, der im Juni vergangenen Jahres auf diesen Posten berufen wurde, konnte mit Unterstützung führender Unternehmensverbände das Projekt einer Amnestie für Unternehmer vorbereiten und politisch voranbringen – sie wurde im Sommer 2013 von der Staatsduma verabschiedet, trotz des Widerstandes durch den Silowiki-Block in der Regierung. In Folge der Amnestie sind bei 1408 Unternehmern die Ermittlungen in Strafverfahren eingestellt und / oder die auf Grund rechtskräftiger Gerichtsurteile verhängten Strafen aufgehoben worden.
Andererseits setzt das Strafermittlungskomitee die Ermittlungen zum »Fall der Experten« fort, bei dem Jana Jakowlewa, die Verfassungsrichterin a. D. Tamara Morschtschakowa und andere »Beteiligte« zum Verhör vorgeladen worden waren. Einem Beschluss des Gerichts des Moskauer Basmannyj-Rayons zu Folge, den die Anwälte eines der Experten in einem kasachischen Gericht erhielten, bestehe ihre angenommene Schuld darin, dass sie »Monographien herausgegeben haben und Publikationen in den Medien vorgenommen wurden, die die Notwendigkeit von Änderungen in die Strafgesetzgebung behandeln. Dadurch wurde die Illusion einer Notwendigkeit zur Liberalisierung der Strafgesetzgebung erzeugt und es sind im Interesse von M. B. Chodorkowskij Änderungen in der Gesetzgebung Russlands vorgenommen worden« (<http://www.novayagazeta.ru/politics/58386.html>). Parallel lobbyiert das Strafermittlungskomitee erfolgreich Änderungen in der Strafprozessordnung Russlands, die dem Komitee die Befugnisse zurückgeben, Steuerstrafverfahren auch ohne Beteiligung der Steuerbehörden zu eröffnen. Die Unternehmerschaft, unterstützt durch den Wirtschafts-Block in der Regierung (einschließlich des Föderalen Steuerdienstes) versucht intensiv, diesen Änderungen entgegenzuwirken, doch ist der Gesetzentwurf bereits in erster Lesung in der ursprünglichen Redaktion, in der er vom Strafermittlungskomitee vorgelegt worden war, angenommen worden. In der gleichen Richtung einer verstärkten Kontrolle der Unternehmen geht eine neue Welle von Maßnahmen zur von Präsident Putin angesprochenen »De-Offshorisierung«. Hier ist einzuräumen, dass die Argumente der »Silowiki« etwas für sich haben: Steuerhinterziehung und -betrug sind in der russischen Wirtschaft keineswegs weniger verbreitet als in anderen Ländern, eher im Gegenteil. Und auch die Pläne, nach denen mit Hilfe von »Silowiki« die »Abnahme von Eigentum« erfolgt, sind in vielen Fällen nicht von »Leuten mit Schulterstücken« erdacht worden, sondern von deren Partnern in der Wirtschaft, die es für normal halten, sich Konkurrenten »liefern zu lassen«.
Mit anderen Worten: Sowohl unter den Vertretern von Polizei und Justiz, als auch in der Unternehmerschaft, gibt es unlautere Akteure, die mit dem Recht manipulieren und die Gesetze verletzen. Gleichzeitig gibt es hier wie dort ehrliche Beteiligte, die nicht vor Fehlern gefeit sind. Ein Mechanismus, mit dem unabsichtliche Fehler von Missbrauch unterschieden werden könnten, wäre ein unabhängiges Gerichtssystem. Die Gerichte in Russland, die lediglich in 0,3 % der Fälle zu einem Freispruch kommen, sind aber offensichtlich ein Anhängsel des Sicherheits- und Justizsystems. Sollte man also bis zum Entstehen unabhängiger Gerichte die Sicherung der Garantien für die Eigentumsrechte und die persönliche Sicherheit von Unternehmern getrost vergessen? Oder lässt sich bereits heute etwas unternehmen?
Der bekannte Experte zu Entwicklungsfrage und Harvard-Professor Dany Rodrik hebt hervor, dass es sich in solchen Situation lohnt, über die Suche nach zweitbesten Institutionen nachzudenken, nach Institutionen, die ihrer Gestaltung nach möglicherweise keineswegs den Standards der »hehren Theorie« entsprechen, allerdings in der Lage sind, die wirtschaftliche Entwicklung in jener unvollkommenen Umgebung zu befördern, in der sie entstanden sind. Eine Studie, die an der Higher School of Economics durchgeführt wurde, legt die Annahme nahe, dass die Wirtschaft in Russland auf der Suche nach Instrumenten zur Eindämmung des »Drucks durch Silowiki« anscheinend das Format einer solchen nicht standardmäßigen Institution vorsichtig ausfindig könnte. Konkret ist die Rede vom »Zentrum für gesellschaftliche Verfahren ›Wirtschaft gegen Korruption‹« (russ. Abk.: »BPK« – <http://www.nocorrup tion.biz/>), das im Februar 2011 vom Verband »Delowaja Rossija« gegründet wurde.
Wie funktioniert BPK?
Es wurde bereits im Juli 2011 in einem Bericht des Ministeriums für wirtschaftliche Entwicklung an die russische Regierung unterstrichen, dass das »BPK« dazu dienen soll, »die Bemühungen der Unternehmerschaft, von gesellschaftlichen Organisationen und von Organen der Staatsmacht der Russischen Föderation im Kampf gegen ›Raidertum‹ und Korruptionsdruck auf die Unternehmen zu bündeln«. Schlüsselmerkmal des Instruments »BPK« ist die öffentliche Bearbeitung der Eingaben von Unternehmern, die der Ansicht sind, dass sie Objekt einer unbegründeten Strafverfolgung und einer »raid-artigen« feindlichen Übernahme ihres Unternehmens waren. Alle Eingaben werden in ein Register aufgenommen, das auf der Website des BPK einsehbar ist (<http://www.nocorruption.biz/?cat=6>) und es dem Antragsteller und allen interessierten Seiten erlaubt, die einzelnen Untersuchungsphasen der Eingabe nachzuvollziehen. Das Reglement des BPK sieht sieben Phasen vor, unter anderem Recherchen zur Sache, Anfragen an die regionale Abteilung von »Delowaja Rossija«, das Gutachten eines Fachjuristen, einen Beschluss der Ko-Vorsitzenden des BPK über die Weiterleitung der Eingabe an den »Gesellschaftlichen Rat des BPK«, die Bearbeitung des Falls im Gesellschaftlichen Rat und schließlich die abschließende Reaktion auf die Eingabe.
Die Bearbeitung des Falles in der regionalen Abteilung von »Delowaja Rossija« macht eine Einschätzung darüber möglich, wie aufrichtig der Antragsteller ist. Anschließend wird die Eingabe von einem der Fachjuristen analysiert, die ehrenamtlich nach dem pro bono-Prinzip mit dem BPK zusammenarbeiten (<http://www.nocorruption.biz/?page_id=3307>). Danach treffen die Ko-Vorsitzenden des BPK (zu denen Boris Titow, der Vizepräsident von »Delowaja Rossija« und ehemalige Abgeordnete der Staatsduma Andrej Nasarow, die ehemalige Vorsitzende des Menschenrechtsrates beim Präsidenten Ella Pamfilowa und eine Reihe anderer Persönlichkeiten von Rang und Namen gehören) kollektiv die Entscheidung, ob der Antrag des Unternehmers einer Sitzung des Gesellschaftlichen Rates vorgelegt werden sollte.
In der Regel werden dem Gesellschaftlichen Rat jene Fälle unterbreitet, bei denen die Ko-Vorsitzenden eine ernstliche Verletzung der Rechte des Unternehmers erkennen und wo sie eine Revision des Falles im Rahmen einer öffentlichen Erörterung vor dem Gesellschaftlichen Rat für möglich halten. In Tabelle 1 auf S. 6 ist die Gesamtzahl der Anträge im Verlauf der fast drei Jahre aufgeführt, die das BPK besteht sowie die Wahrscheinlichkeit, mit der die jeweiligen Fälle in den Gesellschaftlichen Rat eingebracht werden. Wie anhand der Daten deutlich wird, haben Anträge, in denen es um eine »feindliche Übernahme« mit gleichzeitiger Strafverfolgung geht, die größten Aussichten auf eine Behandlung im Gesellschaftlichen Rat. Sie stellen nur 14 % aller eingehenden Beschwerden dar, doch machen sie die Hälfte aller Fälle aus, die vor dem Gesellschaftlichen Rat behandelt werden.
Die Sitzungen des Gesellschaftlichen Rates finden alle zwei Wochen statt und stehen allen interessierten Personen offen. Der Form nach stellen sie Quasi-Gerichtsverhandlungen dar, zu denen sowohl der Unternehmer, der sich an das BPK gewandt hat, geladen wird, als auch die Gegenseite. Der Gesellschaftliche Rat des BPK tritt dabei im Grunde als Jury auf. Die Begründetheit der getroffenen Entscheidungen wird durch die Qualifikation und die persönliche Reputation der Mitglieder des Gesellschaftlichen Rates vorgegeben. Im November 2013 waren 27 der 62 Mitglieder professionelle Anwälte, die in führenden Kanzleien arbeiten. Fünf Mitglieder waren Abgeordnete der Staatsduma oder des Föderationsrates, vier waren Mitglieder der Gesellschaftskammer der Russischen Föderation und 17 vertraten führende Wirtschaftsverbände.
Falls der Gesellschaftliche Rat nach öffentlicher Erörterung sich für eine Unterstützung der Eingabe ausspricht, übersendet das BPK seinen Antrag an die Spitzen der zuständigen Stellen (Staatsanwaltschaft, Strafermittlungskomitee, Innenministerium, Oberster Gerichtshof). Den weiteren Gang der Untersuchungen zu jedem vom Gesellschaftlichen Rat unterstützten Antrag wird von einem der Ko-Vorsitzenden des BPK verfolgt, der persönlich die Leiter der entsprechenden Stellen von Polizei und Justiz kontaktiert.
Ein praktisches Instrument, das die Bearbeitung von Anfragen des BPK »zur Sache« garantiert, ist der Aufsichtsrat des BPK, der auf Anordnung der Regierung eingerichtet wurde. Der wird vom Ersten stellvertretenden Ministerpräsidenten Igor Schuwalow geleitet, und zu seinen Mitgliedern gehören Vertreter aus 65 Behörden (in der Regel im Range des für die Korruptionsbekämpfung zustehenden stellvertretenden Behördenleiters), die die Rechtsanwendung gegenüber der Wirtschaft ausüben – unter anderem des Innenministeriums, des Strafermittlungskomitees, der Föderalen Steuerdienstes (FNS), des Föderalen Dienstes zur Kontrolle des Drogenverkehrs (FSNK, ehem. Gosnarkokontrol). Als Mechanismus für die laufende Zusammenarbeit mit dem Staatsapparat dienen dem BPK Arbeitsgruppen, die auf Grund von Abkommen zwischen dem Beauftragten für den Schutz der Unternehmerrechte und den Leitern der wichtigsten Sicherheits- und Justizbehörden eingerichtet wurden. Die aktivste dieser Arbeitsgruppen, so berichten Mitarbeiter des BPK, sei die der Generalstaatsanwaltschaft, die monatlich zusammenkommt und zu der neben hochgestellten Vertretern des Innenministeriums und des Strafermittlungskomitees auch Vertreter der »Großen Vier« unter den Unternehmensverbände gehören.
Ist das Glas »halbleer«?
In dem Bericht über die Arbeitsprinzipien des BPK, der im Juli vom Ministerium für wirtschaftliche Entwicklung an Präsident Putin übermittelt wurde, wird hervorgehoben, dass im Laufe eines Jahres »etwa acht bis zehn Eingaben« bearbeitet werden sollen, »doch sollte das Ergebnis der Untersuchungen öffentliche Resonanz haben, in den Medien verbreitet werden und im Ergebnis relevant sein sowie auf eine Verbesserung des Geschäftsklimas hinwirken«. Die öffentlichen Verhandlungen und die Sanktionen gegen die »Erpresser mit Schulterstücken« sollen ein Signal sowohl an die Erpresser (erhöhtes Risiko für die üblichen Strategien), als auch an die Unternehmer sein (dass deren Rechte nun geschützt werden).
In der Sache hat der Gesellschaftliche Rat des BPK von Februar 2011 bis November 2013 85 Eingaben bearbeitet. Bei 68 von ihnen kam man zu dem Schluss, dass die Rechte der Unternehmer verletzt wurden, und zu einer Entscheidung, dass die Urteile zu überprüfen seien. Allerdings sind mit Stand vom Dezember 2013 auf der Website des BPK lediglich Angaben über 12 Eingaben zu finden, bei denen Gerichtsbeschlüsse revidiert wurden. Warum der Endeffekt der Tätigkeit des BPK derart begrenzt ist, lässt sich am Beispiel des Falles Dmitrij Malow von der Firma »Agromol« in Kostroma nachvollziehen, der für das BPK die merklichste »Erfolgsgeschichte« darstellt.
»Agromol« ist ein mittelgroßes Unternehmen, das Molkereiprodukte herstellt und 300 Mitarbeiter beschäftigt. 2006 hatte das Unternehmen von Malow im Rahmen des nationalen Projektes »Entwicklung des Agrarindustriellen Komplexes« einen Kredit über 17,8 Millionen Rubel aufgenommen. 2008 wendeten sich zwei ehemalige FSB-Mitarbeiter an Malow und legten ihm nahe, das Unternehmen unter Wert zu verkaufen. Diese »Vorschläge« wurden von Drohungen mit einer Strafverfolgung begleitet. Nachdem sich Malow weigerte seine Firma zu verkaufen, erreichte die regionale Stelle des FSB die Einleitung eines Strafverfahrens gegen ihn nach § 159 des Strafgesetzbuches. Er wurde beschuldigt, 1,8 Mrd. Rubel unterschlagen zu haben, die »Agromol« offiziell im Rahmen einer Refinanzierung des Kredits zurückgegeben worden waren. Obwohl Dmitrij Malow das Gericht über die Erpressung informierte und die Anklage an sich absurd war, wurde er zu fünfeinhalb Jahren Haft verurteilt.
Malows Eingabe ging im Februar 2011 beim BPK ein und wurde im März 2011 vom Gesellschaftlichen Rat unterstützt. Gleichwohl reduzierte die Berufungsinstanz bei der Revision des Verfahrens lediglich die Haftstrafe gegen Malow von fünfeinhalb auf zwei Jahre. Erst im November 2012 wurde Malow durch den Obersten Gerichtshof vollständig freigesprochen. Das wurde dadurch möglich, so betonte es Boris Titow, dass der Vorsitzende des Obersten Gerichtshofes Wjatscheslaw Lebedew persönlich beteiligt war und dabei »das Verfahren ›durchschaute‹ und die Ungerechtigkeit erkannte« (<http://www.kommersant.ru/doc/2071922/print>).
Die endgültige Entscheidung des Obersten Gerichtshofes, der Malow das Recht auf Rehabilitierung zusprach, bietet Grund zur Annahme, dass das Verfahren gegen Malow von vorn bis hinten fabriziert war. Gleichwohl waren alle unteren Gerichtsinstanzen nicht in der Lage gewesen, in diesem Verfahren »die Ungerechtigkeit zu erkennen«, und das BPK musste fast zwei Jahre aufwenden, um eine Revision zu erreichen.
Es lässt sich nun diskutieren, was hinter diesem Unwillen von Sicherheits- und Justizbehörden sowie dem Gerichtssystem steckt, die eigenen Fehler einzugestehen – Korruptionsinteressen oder aber der Wille, die »Ehre der Uniform« zu wahren, sowie eine falsch verstandenen Standessolidarität. Ganz unabhängig davon ist das Fehlen schneller Effekte durch die Tätigkeit des BPK offensichtlich, was Enttäuschungen in der Unternehmerschaft nach sich zieht. Zeichen einer solchen Enttäuschung war Ende 2012 der Rückzug von Jana Jakowlewa, Miteigentümerin der Firma »Sofeks« und Gründerin der »Unabhängigen Partnerschaft (›NP‹) ›Bisnes-Solidarnost‹«, als Ko-Vorsitzende des BPK.
Ein anderer Blickwinkel
Es lohnt aber, die Geschichte des BPK von einer anderen Seite zu betrachten. Ja, es stimmt: Das BPK kann dem »Druck mit Hilfe von Silowiki«, der auf Unternehmen ausgeübt wird, nicht Einhalt gebieten, schlicht und einfach, weil keine gesellschaftliche Organisation, und sei es die einflussreichste, in der Lage wäre, den korrupten Staatsapparat und das nicht funktionierende Gerichtssystem aufzuwiegen. Damit die Unternehmerschaft in Russland an einen stärkeren Schutz der Eigentumsrechte glaubt und wieder in Russland investiert, braucht es mehr, als eine einmalige Amnestie für Unternehmer durchzuführen und Chodorkowskij »aus monarchischer Gnade« nach Deutschland zu entlassen. Garantien für einen Schutz der Eigentumsrechte wird es ohne ernsthafte institutionelle Reformen nicht geben.
Jede Reform wird aber von Menschen gemacht. Wenn diejenigen, die die Reform umzusetzen haben, offensichtlich unlauter sind, wird eine Reform auch dann scheitern, wenn sie mit besten Absichten begonnen wurde. Für einen verbesserten Schutz der Eigentumsrechte ist es dringendst erforderlich, das Polizei-, Justiz- und Gerichtssystem von nicht gewissenhaften Mitarbeitern zu befreien. Und gerade hier hat das BPK als institutionelle Innovation das größte Potential. Seine charakteristischen Merkmale (formalisierte Untersuchungsprozeduren und fachliche Expertise zu den Eingaben der Unternehmer, Einbeziehung gewichtiger Vertreter des Staates und der gesellschaftlichen Organisationen, das Öffentliche des Verfahrens und der Einsatz der Reputation aller Beteiligten) erlauben es, objektiv die »wunden Punkte« aufzudecken und die am stärksten »infizierten« Bereiche von Polizei und Justiz zu identifizieren.
Weiter ergibt sich die Frage, wie weit die Leute, die sich am oberen Ende der »Vertikale der Macht« befinden, bereit sind, auf jenen informellen Kontrakt zu verzichten, der in den 2000er Jahren im Sicherheits- und Justizsystem entstanden war und sich mit der Formel »politische Loyalität im Tausch gegen weitgehende Handlungsfreiheit« beschreiben lässt. Anders als viele Experten sind wir nicht der Ansicht, dass die Antwort auf diese Frage in dem berüchtigten »politischen Willen« liegt. Sehr viel wichtiger ist nämlich das Verständnis, dass das in den 2000er Jahren entstandene und auf Rohstoffrenten basierende wirtschaftliche Entwicklungsmodell sich erschöpft und gleichzeitig die »herrschende Koalition« zur Aufrechterhaltung der sozialen und politischen Stabilität ein nachhaltendes wirtschaftliches Wachstum dramatisch nötig hat. Wirtschaftliches Wachstum kann heute nur auf der Grundlage privater Investitionen wiedererlangt werden. In einem Bewusstsein für diese neue Realität ist der Hintergrund für die Nationale Unternehmerinitiative und andere Maßnahmen zur Verbesserung des Investitionsklimas zu sehen – auch für die von der Regierung sanktionierte Schaffung des BPK. Klar ist dabei auch, dass in der »herrschenden Koalition« unterschiedliche Interessengruppen bestehen, von denen ein Teil weiterhin »Silowiki-Szenarien« zuneigt. Welche dieser Tendenzen überwiegt, wird von dem wachsenden Druck von unten und außen abhängen, auf den die derzeitige »herrschende Koalition« nach der Krise von 2008/2009 gestoßen ist und der die Machthaber dazu nötigt, neue Lösungen zu suchen.
Übersetzung: Hartmut Schröder
