Ungelöste Konflikte in der Östlichen Partnerschaft der EU
Die militärische Konfrontation zwischen Armenien und Aserbaidschan hat die Rolle der Europäischen Union in ihrer Östlichen Nachbarschaft in ein neues Licht gerückt. Seit weit über einem Jahrzehnt engagiert sich die EU im Südkaukasus, um die Überwindung der dortigen Konflikte zu unterstützen. Die EU stärkt dabei zivilgesellschaftliche Akteure und fördert zwischenmenschliche Kontakte über die Konfliktlinien hinweg. In den diplomatischen Verhandlungen auf Regierungsebene spielte die EU jedoch, wenn überhaupt, nur eine sehr begrenzte Rolle.
Jeder ungelöste, langwierige Konflikt in der Östlichen Nachbarschaft – ob in Abchasien und Südossetien, Transnistrien oder Bergkarabach – ist ein Sonderfall, der für sich allein steht. Die jeweiligen Kontexte und Realitäten vor Ort sind derzeit sehr unterschiedlich. Gemeinsam haben die Konflikte jedoch die polarisierende Kluft zwischen den Konfliktparteien, die mehr oder weniger sichtbare Rolle Russlands und der bescheidene Einfluss der Europäischen Union. Dieser Sachverhalt gilt trotz der wichtigen Rolle der EU als Geberin und Wirtschaftspartnerin in Moldawien, Georgien, Armenien und in geringerem Maße auch in Aserbaidschan.
Mit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) verfügt die EU über eine Reihe von Instrumenten zur Bewältigung von Krisen- und Konfliktsituationen in der Welt. Die zivile europäische Beobachtermission EUMM (European Union Monitoring Mission) in Georgien und die von der Kommission finanzierte Mission zur Unterstützung des Grenzschutzes zwischen der Republik Moldau und der Ukraine (Border Assistance Mission to Moldova and Ukraine, EUBAM) haben sich als wirkungsvolle Maßnahmen erwiesen. Unterstützung wurde auch durch das Instrument für Stabilität und Frieden (Instrument contributing to Stability and Peace, IcSP) sowie durch langfristige Hilfe durch das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI) geleistet. Es gibt einen EU-Sonderbeauftragten (EUSR) für den Südkaukasus und die Krise in Georgien. Angesichts der neuen Realitäten in der Region wird die EU jedoch möglicherweise ihre Rolle und ihren Ansatz neu bewerten müssen.
Die EU – ein Friedensprojekt
Mit der Verabschiedung des Konzepts zur Stärkung der Vermittlungs- und Dialogkapazitäten der EU (http://www.eeas.europa.eu/archives/docs/cfsp/conflict_prevention/docs/concept_strengthening_eu_med_en.pdf) im Jahr 2009 beschloss die EU, Mediation systematischer als effizientes Instrument zur Konfliktverhütung und -lösung einzusetzen. Mit dem Konzept sowie den zwei Jahre später folgenden Schlussfolgerungen des Rates strebte die EU eine aktivere Beteiligung an Mediations- und Dialogprozessen (https://www.fiia.fi/wp-content/uploads/2017/01/fiiareport34.pdf) in ihrer Nachbarschaft und darüber hinaus an. Im Jahr 2012 wurde der EU der Friedensnobelpreis verliehen. Ein großer Teil der Identität der EU beruht auf ihrem Mandat, den Frieden voranzubringen.
Im Laufe der Jahre blieb das Mediationskonzept der EU aus dem Jahr 2009 in vielerlei Hinsicht weiterhin relevant, aber angesichts der großen Veränderungen, die in diesem Bereich eingetreten waren, wurde die Überarbeitung dringend notwendig. Zu diesem Zweck wird unter der deutschen Ratspräsidentschaft das neue EU-Mediationskonzept erarbeitet. Das neue Konzept soll die Praxis der EU auf den neusten Stand im Bereich der Mediation bringen und die neuesten strategischen Ziele der Union in der Mediationspraxis einsetzen. Darüber hinaus soll das neue Konzept die EU-Mediation besser an die Konflikte der 2020er Jahre anpassen (https://www.fiia.fi/wp-content/uploads/2020/10/wp118_eu-peace-mediation-in-the-2020s.pdf). Traditionelle Mittel der Mediation scheinen angesichts der neuen Komplexität der aktuellen Konflikte fruchtlos zu sein. Gleichzeitig steigt der Bedarf nach Unterstützung durch Mediation und die vertikale und horizontale Koordination der Mediationsmaßnahmen ist noch wichtiger geworden.
Die Östliche Nachbarschaft in Aufruhr
Die Bezeichnung »eingefrorener Konflikt« hat möglicherweise zur irreführenden Erwartung geführt, dass die Lage vor Ort stabil und statisch sei, was zu schwachen Frühwarn- und Konfliktverhütungsmaßnahmen führte. Vor den Einschränkungen der COVID-19-Pandemie kam der Verhandlungsprozess zwischen moldauischen und transnistrischen Vertretern zwar ins Stocken, dennoch gab es regelmäßige Kontakte über die Konfliktlinie hinweg. In Georgien hingegen sind Kontakte über die Konfliktlinie hinweg mit Abchasien selten, eine Reise nach Südossetien ist nahezu unmöglich. Die neu gewählte Administration in Abchasien hat jedoch positive Anzeichen für einen weiteren Dialog gesendet.
In Armenien gab es die Hoffnung, dass die jüngsten politischen Veränderungen eine gewisse Öffnung für mögliche Fortschritte in den bilateralen Gesprächen zwischen Armenien und Aserbaidschan geschaffen hätten. Der Gewaltausbruch vom Juli 2020 war jedoch ein Beispiel für das Scheitern der politischen Verhandlungen und warf Fragen bezüglich des Einflusses und des Formats der Minsker-Gruppe (https://www.osce.org/minsk-group/108306) auf, die 1994 von der OSZE eingerichtet wurde und sich weiterhin für die Konfliktlösung einsetzt. Am 27. September 2020 flammten die Feindseligkeiten erneut auf. Trotz mehrerer Vermittlungsbemühungen von Frankreich, den USA und der Minsker-Gruppe, gelang es nur Russland eine Waffenruhe zu vermitteln, die von russischen Friedenstruppen in Bergkarabach gesichert wird. Die EU ist bereit, sowohl politische Prozesse, die der Konfliktbeilegung zuträglich sind, als auch zivilgesellschaftliche Akteure, die die Friedensbemühungen an der Basis vorantreiben, zu unterstützen. Aber in der gegenwärtigen Situation scheinen ihre Kapazitäten und ihr Einfluss begrenzt zu sein. Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), die 2015 überarbeitet wurde, sowie die Östliche Partnerschaft (ÖP) (https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/eu_global_strategy_2019.pdf), die geschaffen wurde, um die Beziehungen der EU unter anderem zu Armenien, Aserbaidschan, Moldawien und Georgien aufzuwerten, dienen weiterhin als wichtigste Maßnahme, über die die Union auch mit den so genannten De-facto-Staaten oder abtrünnigen Territorien in Kontakt tritt. Mit Georgien, der Republik Moldau und der Ukraine bestehen Assoziierungsabkommen sowie Vertiefte und umfassende Freihandelszonen(DCFTA). Im Falle von Moldau erstreckt sich das Freihandelsabkommen auch auf Transnistrien. Armenien und die EU unterzeichneten 2017 ein Abkommen über eine umfassende und verstärkte Partnerschaft (Comprehensive and Enhanced Partnership Agreement, CEPA), das jedoch noch nicht von allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert wurde.
In jüngster Zeit hat die EU umfassende Konsultationen über die künftige strategische Ausrichtung der Östlichen Partnerschaft durchgeführt. Die gemeinsame Reformagenda »20 Ziele für 2020« (https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20_deliverables_for_2020_monitoring_state_of_play_2019.pdf) hat Fortschritte beim Aufbau stärkerer Volkswirtschaften, besserer Regierungsführung, stärkerer Konnektivität und stärkerer Gesellschaften in der gesamten Region erzielt. Ziele, die auf die Herstellung von Frieden ausgerichtet waren, wurden eklatant verfehlt. Im Vorfeld des Gipfeltreffens 2021 fordern insbesondere Georgien, Moldau und die Ukraine ein Sonderformat, das ihrem Bestreben, eines Tages der EU beizutreten, gerecht wird (https://www.euractiv.com/section/europe-s-east/news/eastern-partnership-teleconference-sets-priorities-for-summit-in-spring/). Dennoch könnten auch Ziele in Betracht gezogen werden, die Dialogformate vorsehen.
Neue Realitäten – neuer Ansatz?
Wenn es um die Unterstützung von Konflikttransformationsprozessen in den Sezessionsgebieten durch die EU geht, kann die Mediation oder die Begleitung von Dialog als eine kurzfristige Maßnahme in Betracht gezogen werden. Der Dialog sollte jedoch als ein langfristiger Prozess verstanden werden. Eine herausgehobene Rolle spielen hier die EU-Delegationen und der EUSR. Von der EU-Kommission finanzierte Projekte können auch wertvolle Unterstützung für den Aufbau nachhaltiger Dialogprozesse und zwischenmenschlicher Kontakte über die Konfliktlinien hinweg leisten.
Während des Kriegs um Bergkarabach spielte die EU eine winzige Rolle. Deswegen mag es naiv anmuten, jetzt darüber nachzusinnen, wie die EU Dialog fördern könnte. Trotzdem sollte Mediation und die Begleitung von Dialogformaten sowohl als Teil der Krisenbewältigungsbemühungen der EU gesehen werden als auch als etwas, das die EU in ihren langfristigen Beziehungen zu (Post-)Konfliktländern oder in Gebieten mit Konfliktpotential fördern kann. Die EU wendet sich traditionell an NGOs, wenn ihre eigenen Kapazitäten begrenzt sind. Die EU sollte ihre Unterstützung für lokale Initiativen, wie z. B. die lokalen Mediatoren, die im Südkaukasus an der Konflikttransformation arbeiten, nicht aufgeben. Die Menschen, die im Konfliktgebiet leben, kennen die Situation am besten. Allerdings ist ein konfliktsensitiver »do no harm«-Ansatz erforderlich, und in Krisenzeiten sollten lokale Friedensstifter nicht im Stich gelassen werden, da sie jetzt mehr denn je starke politische Unterstützung benötigen.
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