Der Konflikt im Donbas und seine Folgen
Der Konflikt in und um den ostukrainischen Donbas hat viele Opfer gefordert. Seit Anfang 2014 gab es laut offiziellen Zahlen mehr als 13.000 Todesopfer, rund 1.5 Millionen Binnenvertriebene und über eine Million Personen, die aus dem Donbas nach Russland geflohen sind. Die Infrastruktur und die öffentliche Verwaltung in der Konfliktregion wurden weitgehend zerstört. Die Lage ist kompliziert, und die Fronten sind verhärtet, auch auf gesellschaftlicher und zwischenmenschlicher Ebene. Wie so oft, wenn man es mit »verschleppten Konflikten« (»protracted conflicts«) zu tun hat, halten sich die Bruchlinien nicht an geographische oder ideologische Grenzen, sondern gehen mitten durch die Gesellschaft, und nicht selten finden sich Freunde und Familienmitglieder in unterschiedlichen Lagern wieder.
Tatsache ist, dass die Ukraine als Resultat des bewaffneten Konfliktes – unter tatkräftiger Mitwirkung von Sicherheitskräften und nationalistischen Kreisen aus Russland – heute de facto geteilt ist. Sie besteht nun aus zwei faktisch russischen Protektoraten, den sogenannten Volksrepubliken um Donezk und Luhansk im Südosten des Landes, einer administrativen und militärischen »Kontaktlinie«, die quasi als geschlossene interne Grenze fungiert, sowie dem restlichen, von der Kiewer Regierung kontrollierten Gebiet.
Die »Minsker Protokolle« und ihre Resonanz in der Bevölkerung
Das »Protokoll von Minsk« von September 2014 sowie die »Minsker Vereinbarung« von Februar 2015 sind unter dem Schirm der vier Staatschefs des »Normandie-Formats« (Deutschland, Frankreich, Russland und Ukraine) unterzeichnet worden. Sie ermöglichten eine Beruhigung der aktiven Kampfhandlungen und waren die Basis für die Schaffung der Trilateralen Kontaktgruppe (TCG). Diese steht unter der Schirmherrschaft der OSZE und ist mit ihren thematischen Arbeitsgruppen für die Umsetzung der in Minsk festgehaltenen Bestimmungen zuständig. Dieser Verhandlungsprozess, auch »Minsker Prozess« genannt, ist wichtig, denn er ist das einzige Format, das auf offizieller Ebene alle am Konflikt beteiligten Parteien zusammenbringt. Jedoch läuft die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen auch fünf Jahre nach der Unterzeichnung nach wie vor schleppend und wird von allen Seiten kritisiert. In der Zivilgesellschaft stößt man sich insbesondere daran, dass die »Minsker Protokolle« von Politikern verhandelt und unterzeichnet wurden, ohne Einbezug von – oder zumindest in Kommunikation mit – der betroffenen Bevölkerung, was diese vom offiziellen Friedensprozess abgekoppelt hat. Ohne die Unterstützung und den Einbezug der Gesellschaften kann der Friedensprozess jedoch nicht nachhaltig sein.
Forschungsdialog als »Diapraxis«
Die Studie »Der ›Minsker Prozess‹ aus der Innenperspektive« wurde denn auch angeregt durch diese Kritik des Nicht-Einbezugs der Gesellschaft sowie die Stereotypen, Feindbilder und Mythen zum »Minsker Prozess«, die unter anderem durch den Mangel an transparenter Kommunikation entstanden sind. Das Projekt ist im Rahmen der Dialogplattform »Women’s Initiatives for Peace in Donbas (WIPD)« entstanden und ist ein Forschungsdialog, der auf dem Ansatz der »Diapraxis« aufbaut: Stärkung von Verständnis und Vertrauen zwischen Konfliktparteien durch Informationsaustausch und Zusammenarbeit in praktischen Fragen. Lanciert und durchgeführt wurde die Studie zwischen 2017 und 2020 von einem rund zehnköpfigen Forschungsteam aus der Ukraine (einschließlich aus den nicht-kontrollierten Gebieten), Russland und der Schweiz. Unter anderem stellte WIPD als transnationale Dialogplattform auch ein einzigartiges Netzwerk zur Verfügung, das den Forschenden Zugang zu Respondent*innen aus allen Konfliktparteien ermöglichte, wovon die Studie stark profitiert und an Inklusivität gewonnen hat. Finanzielle und methodologische Unterstützung bekam das Forschungsteam auch vom Center for Culture and Governance in Europe von der Universität St. Gallen (Schweiz), wofür wir uns an dieser Stelle wärmstens bedanken.
Mit Multiperspektivität gegen Mythen und Feindbilder
Die Studie, deren Datensammlung die Grundlage für diesen Artikel bildet, hat zum Ziel, die gesellschaftliche Wahrnehmung des »Minsker Prozesses« beiderseits der Kontaktlinie aufzuzeigen und besser zu verstehen, welche Interessen hinter den kommunizierten Positionen liegen. Die erhobenen Daten decken eine breite Palette von Fragen zur Wahrnehmung des Friedensprozesses ab: Neben unmittelbar mit den »Minsker Protokollen« in Zusammenhang stehenden Themenfeldern wie Amnestie, Demilitarisierung, Statusfrage, Wahlen, Gefangenenaustausch und Kontrolle der Staatsgrenze, werden auch persönliche Fragen angesprochen, wie die Erfahrung mit dem Konflikt, die Interpretation seiner Ursachen und die Vision über geeignete Wege zu seiner Beilegung.
Die Studie basiert auf 144 halbstrukturierten Interviews, die zwischen 2018 und 2019 in der Ukraine und Russland geführt wurden, zu gleichmäßigen Anteilen in allen Teilen der regierungskontrollierten Ukraine (zentrale, westliche, östliche und südliche Landesteile, sowie im regierungskontrollierten Donbas), im nicht-regierungskontrollierten Gebiet (Regionen Donezk und Luhansk), und in Russland (Grenzregion zur Ukraine und grenzferne Gebiete). Zudem sind mit Binnenvertriebenen in der Ukraine und Donbas-Flüchtlingen in Russland weitere wichtige vom Konflikt betroffene, aber geographisch versprengte Gruppen vertreten. Letztere haben sich übrigens als wichtiges Sprachrohr für die Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete und deshalb als wertvoll für die Sammlung qualitativer Daten erwiesen, da sie oft offener Positionen zum Ausdruck brachten, die in den nicht-kontrollierten Gebieten nur hinter vorgehaltener Hand erwähnt werden.
Die Studie zielte auf keine bestimmte soziale Gruppe ab und basierte auf freiwilliger Teilnahme. Vielleicht als Resultat dieser Selektion nach dem Motivationsprinzip verfügen denn auch rund zwei Drittel der Befragten über eine höhere Ausbildung, die meisten sind zwischen 35 und 55 Jahre alt, und Frauen sind im Vergleich zu Männern leicht überrepräsentiert (vier Siebtel zu drei Siebtel).
Die Chancen und Streitpunkte des Minsker Prozesses: Testfall »Staatsgrenze«
Wir möchten den Fokus hier auf einen der weniger oft diskutierten Punkte der »Minsker Protokolle« legen, und zwar dem 9. Punkt des Februarprotokolls von 2015, der die Wiederherstellung der »vollständigen Kontrolle über die Staatsgrenze« zwischen der Ukraine und Russland vorsieht. Der Punkt »Staatsgrenze« ist in den Augen der Respondent*innen wichtig, nicht nur wegen seiner völkerrechtlichen Bedeutung als Eckpfeiler des »Minsker Prozess’«, sondern auch als Symbol für Sicherheit und für die territoriale Integrität und die Wiederherstellung der ukrainischen Staatlichkeit. Gleichzeitig ist die angekündigte »Kontrolle der Staatsgrenze« aber auch die Ursache für Ängste und Mythen auf allen Seiten, die bisher leider nur sehr beschränkt Eingang in die offiziellen Verhandlungen gefunden haben.
Laut den offiziellen Protokollen geht es um die »Wiederherstellung der vollständigen Kontrolle der Staatsgrenze durch die ukrainische Regierung im gesamten Konfliktgebiet«, wobei diese aber gekoppelt wird an die Durchführung von lokalen Wahlen und an die Lösung der Frage nach dem politischen Status der beiden sogenannten Volksrepubliken. Zum heutigen Zeitpunkt sind die Diskussionen in der Trilateralen Kontaktgruppe rund um das Thema der »Staatsgrenze« mehr oder weniger eingeschlafen, die geplante Arbeitsgruppe wurde nie geschaffen. Bleibt zu hoffen, dass sie früher oder später wieder ins Rollen kommen werden, denn in sorgsamer Kombination mit anderen Punkten der Minsker Protokolle und weiteren wichtigen Prozessen in der Ukraine, etwa dem Wiederaufbau der ukrainischen Staatlichkeit und der sozioökonomischen Wiedereingliederung der Konfliktregion, hätte die »Staatsgrenze« durchaus Potenzial, den Friedensprozess ein gutes Stück vorwärts zu bringen.
Unter den Befragten aller Gruppierungen, auch in Russland, unter den Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete und den oft radikaler pro-russisch eingestellten Donbas-Flüchtlingen in Südrussland, besteht der mehrheitliche Konsens, dass ein intaktes Grenzregime zu Russland grundsätzlich richtig und wichtig ist, weil es zu den Kernattributen der ukrainischen Staatlichkeit gehört. Dies ist aber in den meisten Fällen ein »Ja, aber…« und es besteht Uneinigkeit zwischen den einzelnen Gruppen, unter anderem in der Priorisierung der Grenzkontrolle im Vergleich zu den anderen Punkten von »Minsk«, sowie darüber, wer genau diese ausführen soll.
Weiter herrscht auf den verschiedenen Seiten Unklarheit darüber, was eine »Wiederherstellung der Grenze« genau bedeutet: ist darunter die Transparentmachung und Förderung der Mobilität zu verstehen, oder vielmehr die Militarisierung und totale Schließung für jeglichen Grenzverkehr zwischen der Ukraine und Russland? Und wo genau soll die zu kontrollierende Grenze überhaupt verlaufen, entlang der »alten« Grenze von vor 2014, oder entlang der internen »Kontaktlinie«, die eine de facto-Grenze zwischen der Ukraine und dem nicht-kontrollierten Donbas ist?
Unter anderem aufgrund dieser Unsicherheiten fallen die Reaktionen auf verschiedenen Seiten, vor allem aber in den konfliktnahen Regionen sehr emotional aus, und die Angst vor möglichen negativen Konsequenzen eines neuen Grenzregimes, etwa einer Remilitarisierung und dem Wiederaufflammen des bewaffneten Konflikts, ist groß.
Gemeinsame Interessen und Aufeinanderprallen der Positionen
Bei der Analyse der Daten haben wir festgestellt, dass Respondent*innen aus verschiedenen Gruppen oft in ihren Interessen übereinstimmen, auch wenn sie etwa in der Einschätzung der Risiken oder in den vorgeschlagenen Umsetzungsmechanismen diametral entgegengesetzte Positionen vertreten.
Auf die wichtigsten dieser Dilemmata zwischen gemeinsamen Interessen und Kollision der Positionen zur Frage der »Staatsgrenze« soll in der Folge kurz eingegangen werden (siehe auch Sammlung von Zitaten im Anhang).
»Staatsgrenze«, Demilitarisierung, Frieden: Was ist das Rezept zum Erfolg?
Egal ob im Westen oder Osten und Süden oder Norden: Die Befragten wünschen sich ein Ende des Konflikts. Sie wollen, dass die Kampfhandlungen aufhören und die schweren Waffen abgezogen werden – wofür viele sich von einer Kontrolle über die Staatsgrenze einen positiven Impuls versprechen. Unterschiedliche Meinungen bestehen hingegen darüber, wie genau ein solcher »negativer Frieden« (d. h. die Abwesenheit bewaffneter Gewalt) zustande kommen kann und welchen Stellenwert die »Kontrolle über die Staatsgrenze« dabei einnimmt. Die einen, insbesondere die Befragten aus der Zentral-, West- und Südukraine und aus dem zentralen Russland, vertreten eine »Border first« Position, weil sie sich von einer Kontrolle, oder noch besser von einer totalen Abriegelung der Grenze, eine Eindämmung des Zustroms von Soldaten und Kriegsmaterial aus Russland und dadurch ein Ende des Konflikts versprechen.
Dies wiederum steht in deutlichem Widerspruch zum Standpunkt der Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete und der Donbas-Flüchtlinge, die eine »Status first« Position vertreten: Sie empfinden eine ukrainisch kontrollierte Grenze als Bedrohung, und nicht als Garantie für die eigene Sicherheit. Die Durchlässigkeit der Grenze zu Russland hat sich für sie während der akuten Kampfhandlungen und in der darauffolgenden Phase als überlebensnotwendig erwiesen, und ohne eine Lösung der Status- und Autonomiefrage und ohne Garantien aus Kiew für die Sicherheit der Bewohner des Donbas wird eine Wiederherstellung der Kontrolle über die Grenze deshalb abgelehnt.
Ausbau der »positiven Staatspräsenz« vs. militärische Kontrolle
Die Wiederherstellung der Kontrolle über die Grenze bedeutet faktisch eine Reintegration der nicht-kontrollierten Gebiete in den ukrainischen Staat, was für diesen aber nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten mit sich bringt. Insbesondere die Bewohner*innen der konfliktnahen Gebiete auf ukrainisch-kontrollierter Seite und im südlichen Russland unterstreichen daher die Wichtigkeit einer »positiven Präsenz« des Staates als Grundlage für eine mögliche Reintegration. Dies würde den Ausbau der ukrainischen Staatlichkeit mit funktionierenden Gesetzen und Verwaltungsstrukturen (»Statehood first«) bedeuten. Dem gegenüber steht die häufig vertretene Forderung aus grenzferneren Gebieten der Ukraine, die Grenze abzuriegeln und von der Armee scharf zu überwachen, was de facto zu einer Re-Militarisierung der gesamten Region führen und von der Bevölkerung der nicht-kontrollierten Gebiete als Bedrohung wahrgenommen würde.
Nationale Sicherheit der Ukraine: Welche Kontrolle für welche Grenze?
Die Kontrolle seines Territoriums und seiner Außengrenzen ist ein essenzielles Attribut jedes Staates und eine wichtige Maßnahme im Interesse seiner Sicherheit und der seiner Bürger. Es herrscht Einigkeit unter den Befragten aller Gruppen, dass die Ukraine das Recht und die Pflicht hat, ihre Staatsgrenze zu kontrollieren. Jedoch herrscht beiderseits der »Kontaktlinie« Unklarheit über die Frage, welche Grenze die Ukraine kontrollieren müsse: die Außengrenze zu Russland oder die »innere« Grenze an der Kontaktlinie zwischen den kontrollierten und nicht-kontrollierten Gebieten der Ukraine? Einmal mehr wird klar, dass die Frage der »Staatsgrenze« einer besseren Kommunikation und Diskussion in der Gesellschaft bedarf – vor allem auch, weil sie mit dem »Sonderstatus« und anderen Punkten des Minsker Maßnahmenkatalogs zusammenhängt, was die Situation noch vertrackter macht.
Sozioökonomische Mobilität und die Angst vor der totalen Isolation
Über die ukrainisch-russische Grenze zwischen dem Donbas und Russland bewegen sich nicht nur Kriegsmaterial und bewaffnete Kämpfer, sondern auch Familienangehörige auf dem Weg zu ihren Verwandten sowie Kleinunternehmer, die im Grenzhandel tätig sind. Respondent*innen aus verschiedenen Gebieten, insbesondere aus dem grenznahen Gebiet in Russland und der regierungskontrollierten Ukraine, sowie aus dem nicht-kontrollierten Donbas sagen denn auch aus, dass es für sie von entscheidendem Interesse sei, dass die Kontrolle der Grenze transparent geregelt wird und sie ihre Mobilität bewahren können. Wird dies jedoch der Fall sein, wenn die Kontrolle erst einmal wiederhergestellt ist? Groß ist die Angst der Bevölkerung in der Konfliktregion vor einer totalen Schließung der Grenze, umso mehr, als eine Abriegelung der Grenze zu Russland bei gleichzeitigem Weiterbestehen der internen Grenze (»Kontaktlinie«) zwischen den kontrollierten und nicht-kontrollierten Gebieten der Ukraine zu einer totalen Isolation der Gebiete um Donezk und Luhansk führen könnte.
Das Bedürfnis nach Nichtdiskriminierung und Gleichberechtigung
Die Aussicht auf eine strenge Kontrolle der Grenze weckt vor allem unter Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete und Flüchtlingen Angst vor einer Politik der forcierten Ukrainisierung, etwa in Form eines Verbots der russischen Sprache. Diese Angst ist teilweise wirtschaftlich begründet, entspringt aber vor allem auch einem Gefühl der physischen Unsicherheit und des Misstrauens gegenüber der Ukraine als der »anderen Seite« im Konflikt: Es ist die Angst, im Falle einer Re-Integration mit Isolation und einer Politik der Benachteiligung für Andersdenkende und für den Krieg bestraft zu werden. Ohne eine Diskussion über gegenseitige Amnestien, und ohne verbindliche Garantien für die physische Sicherheit und politische, wirtschaftliche und soziokulturelle Gleichberechtigung der Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete, dürfte der Plan einer Wiederherstellung der ukrainischen Kontrolle über die Grenze zu Russland bei der lokalen Bevölkerung deshalb auf erheblichen Widerstand stoßen und könnte unter Umständen sogar zu einer Re-Eskalation militärischer Kampfhandlungen führen.
Fazit
Die Auswertung der Interviews aus der Ukraine, dem nicht-kontrollierten Donbas und Russland haben gezeigt, dass der Plan der »Minsker Protokolle« über eine Wiederherstellung der Kontrolle über die ukrainische Staatsgrenze zu Russland mehrheitlich als nötiger Schritt auf dem Weg zum Frieden betrachtet wird, da er Teil der Wiederherstellung der ukrainischen Staatlichkeit ist. Auch erhofft man sich durch die Kontrolle der Grenze das Ende des bewaffneten Konflikts und eine Demilitarisierung des Donbas, den Wiederaufbau der ukrainischen Institutionen und die Verbesserung der sozioökonomischen Sicherheit der Bevölkerung im und um das Konfliktgebiet voranzutreiben.
Ein klarer Konflikt zwischen den Positionen besteht jedoch in Bezug auf die Sequenzierung, das heisst, bei der Reihenfolge, in der der in den »Minsker Protokollen« festgelegte Massnahmenkatalog umgesetzt werden soll. Sieht ein Teil der Befragten insbesondere aus den »konfliktfernen« Gebieten die Kontrolle über die Grenze als Grundbedingung für eine Weiterführung des Friedensprozesses (»border first«), so wird in der »konfliktnäheren« Region oft die Meinung zum Ausdruck gebracht, dass eine Kontrolle über die Grenze erst mit einem »positiven Frieden«, d. h. nach der Wiederherstellung der ukrainischen Staatlichkeit und wirtschaftlichen Zusammenarbeit annehmbar sei (»statehood first«). Die Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete und die Donbas-Flüchtlinge in Russland hingegen pochen auf die Notwendigkeit, dass nur eine Klärung des politischen Status, das heißt zumindest eine weitgehende Autonomie und Garantien für die Mobilität und Sicherheit der lokalen Bevölkerung, die Ausgangslage für eine mögliche Reintegration schaffen könnten (»Status first«). Wenn man diese in den einzelnen Regionen dominanten Positionen und die dahinterliegenden Interessen auseinander zu dividieren versucht, wird klar, dass etwa die Position »Status first« in erster Linie in der Angst vor einer durch die Schließung der Grenze zu Russland verursachten (wirtschaftlichen, politischen und soziokulturellen) Abschottung des Donbas begründet ist. Eine Wiederherstellung der Kontrolle über die Grenze muss deshalb Hand in Hand gehen mit einer gleichzeitigen Abschwächung und schließlichen Auflösung der »Kontaktlinie« als interne Grenze.
Weiter macht die Verwirrung über die tatsächliche Bedeutung des Begriffs deutlich, wie wichtig transparente Kommunikation und ein gegenseitiger Austausch über die »Kontrolle der Staatsgrenze« und allgemein den »Minsker Prozess« ist. Die auf offizieller Ebene ausgearbeiteten Maßnahmen müssen erläutert und mit, resp. in den Gesellschaften beiderseits der Kontaktlinie diskutiert werden. Und umgekehrt müssen die direkt vom Konflikt betroffenen Bevölkerungsgruppen, insbesondere die Bewohner*innen der nicht-kontrollierten Gebiete ihre Bedürfnisse, Sorgen und Ängste formulieren und kommunizieren, damit sie in den Verhandlungsprozess einfließen können. Denn unter anderem sie werden es sein, die den Frieden schlussendlich umsetzen müssen.
