Um den Zustand einer Demokratie zu beurteilen, kann man untersuchen, wie das Parlament des Landes funktioniert. Der Krieg in der Ukraine macht eine neue Perspektive auf dieses Thema erforderlich. Denn bei einer Ausweitung der exekutiven Befugnisse, wie sie in Kriegszeiten häufig geschieht, trägt das Parlament die Verantwortung dafür, dass das Land nicht in eine Autokratie abrutscht.
Die Ukraine, eine junge Demokratie, befindet sich inmitten des derzeit größten bewaffneten Konflikts weltweit. Ihre Legislative, das Parlament, hat im Verlauf des Krieges auf die Herausforderungen der Kriegszeit und auf Forderungen von Aktivist:innen aus dem zivilgesellschaftlichen Spektrum kommunikativ und gesetzgeberisch unterschiedlich reagiert – wobei die Sicherheitsbelange ersterer und die Rufe nach mehr Transparenz letzterer aufeinandertreffen.
Die Entwicklungen seit Invasionsbeginn haben den Dialog zwischen Legislative und Bevölkerung und die Stabilität der verfassungsrechtlichen Bestimmungen, die den Fortbestand der parlamentarischen Funktionen in der ukrainischen Demokratie zu Kriegszeiten absichern, verstärkt in den Blick gerückt.
Sofern nicht anders angegeben, gehen die in diesem Text angeführten Daten auf Untersuchungen eines Expert:innen-Teams des USAID-RADA Next Generation-Programms zurück, die im Bericht Parliament under Conditions of War: Ukraine’s Example vorgestellt werden.
Vom Konsens zur politischen Debatte: das Theater des Kriegs bestimmt die Regeln
Als russische Bodentruppen am 24. Februar 2022 die Grenze von Belarus überquerten und sich auf die ukrainische Hauptstadt Kyjiw zubewegten, begann ein massiver Beschuss der Ukraine. Die Truppen rückten etwa 100 Kilometer auf die Stadt zu, gleichzeitig landeten russische Luftstreitkräfte in Hostomel, rund 30 Kilometer vom Stadtzentrum Kyjiws entfernt, und an anderen Orten in der Nähe.
An diesem Tag kam das ukrainische Parlament zu einer historischen Sitzung zusammen. Sie fand in Präsenz im Parlamentsgebäude statt, auf das leicht russische Raketen hätten ausgerichtet werden können, und dauerte nur neun Minuten. Damit war sie die kürzeste Parlamentssitzung in dieser Legislaturperiode. In diesen neun Minuten verabschiedete das Parlament allerdings zwei Präsidentenverfügungen, durch die das Kriegsrecht verhängt und eine landesweite Mobilmachung angeordnet wurde (laut ukrainischer Verfassung müssen Ausrufung und Verlängerung des Kriegsrechts und die Einberufung zum Wehrdienst vom Parlament genehmigt werden).
Das Parlament arbeitete dann in einem 60-tägigen Ausnahmezustand. Im März 2022 dauerten die Sitzungen durchschnittlich 32 Minuten, im April 2022 durchschnittlich 48 Minuten. Im März 2022 verabschiedete es 83 Prozent seiner Tagesordnungspunkte am Tag ihrer ersten Verhandlung und in erster Lesung – in der Regel sind zwei Lesungen nötig. Über 300 Tagesordnungspunkte wurden in der Zeit des Kriegsrechts ohne Diskussion oder nach nur einer Rede eines Parlamentsmitglieds verabschiedet.
Nachdem die russischen Truppen aus der unmittelbaren Umgebung Kyjiws zurückgedrängt worden waren, intensivierten sich die politischen Aktivitäten im Parlament wieder. Seit Mai 2022 steigt die durchschnittliche Länge einer Parlamentssitzung, derzeit liegt sie bei drei bis vier Stunden. Zum Vergleich: Vor dem Krieg dauerte eine Parlamentssitzung im Schnitt fünf Stunden. Außerdem ist das Parlament zu seinem üblichen gesetzgeberischen Verfahren von zwei Lesungen zurückgekehrt und zwischen April 2022 und Juni 2023 wurden nur noch 20 Prozent der Gesetze am Tag ihrer ersten Lesung verabschiedet. Die politische Debatte ist also ins Parlament zurückgekehrt.
Verlängerung des Kriegs ist parteiübergreifender Konsens
Eine Entscheidung hat allerdings trotz der Rückkehr der politischen Debatte immer die volle Unterstützung – die Präsidentenverfügung zur Verlängerung des Kriegsrechts. Bislang wurde das Kriegsrecht neunmal verlängert und jedes Mal unterstützten alle Fraktionen im Parlament die Initiative.
Außerdem hat sich das ukrainische Parlament trotz der Sicherheitsrisiken seit der ersten Kriegssitzung jedes Mal offline versammelt. Anders als viele andere europäische Parlamente wechselte es auch in der Corona-Pandemie nicht zu Remote-Sitzungen, sondern erlaubte nur digital abgehaltene Ausschusssitzungen.
Das Parlament macht weiter
Warum muss das Parlament in Kriegszeiten weiter funktionieren? Laut ukrainischer Verfassung dauert die Sitzungsperiode an, bis das Kriegsrecht aufgehoben wird. Solange es in Kraft ist, muss das Parlament bis zur Abhaltung von Nachkriegswahlen weiterarbeiten, auch nach Ende der eigentlichen Legislaturperiode. Die aktuelle Wahlperiode des ukrainischen Parlaments endete am 29. Oktober 2023; einer direkten Verfassungsbestimmung entsprechend arbeitet das Parlament dennoch weiter.
Zusätzlich legt Artikel 92 der Verfassung eine Liste von Themen fest, die gesetzlich geregelt werden müssen. Das Parlament darf seine Macht nicht der Regierung übertragen. Der Krieg bildet hier keine Ausnahme.
Die Funktionstüchtigkeit des Parlaments in Kriegszeiten ist also Teil der verfassungsgemäßen Ordnung der Ukraine. Ein Kollaps des Parlaments könnte zur Dysfunktionalität des Staats führen.
Die Kommunikation des Parlaments und die Zivilgesellschaft
Geheiminformationen unterliegen immer Sicherheitsmaßnahmen. Im ukrainischen Kontext gelten seit Kriegsbeginn auch für das Parlament strengere Sicherheitsmaßnahmen. So sind seitdem etwa Tagesordnungen und Zeitpläne der Parlamentssitzungen nicht mehr öffentlich einsehbar und die Parlamentssitzungen werden nicht mehr in Radio, Fernsehen oder Internet übertragen.
Diese Einschränkung der traditionellen Kommunikationswege hat die Aktivitäten des Parlaments in den sozialen Medien gestärkt. 2022 stieg die Zahl der Follower des Parlaments auf allen Plattformen – Facebook, Twitter, Telegram und Instagram – zusammengenommen um 146 Prozent gegenüber 2021. Dieser Trend zeigt das gestiegene Vertrauen der Ukrainer:innen in die staatlichen Institutionen, die Widerstand gegenüber der russischen Aggression zeigen (vgl. folgender Kommentar von Serhii Dembitskyi).
Im Zuge dieser Entwicklung wurden einige Einschränkungen deutlich, aufgrund derer das Parlament schließlich entschied, Aufnahmen seiner Sitzungen zu veröffentlichen. Trotz dieser erhöhten Transparenz drängen zivilgesellschaftliche Akteur:innen weiterhin auf eine Veröffentlichung der Tagesordnung, damit sich die Bürger:innen aktiv in den Gesetzgebungsprozess einbringen können.
Die parlamentarische Demokratie der Ukraine plagen noch eine Reihe anderer Themen. Dennoch sollte nicht vergessen werden, dass das Parlament noch immer das politische Forum ist, das die zentralen Entscheidungen des Landes debattiert und fällt. Der Kampf für Demokratie geht also weiter – an der Frontlinie wie in den staatlichen Institutionen.
Übersetzung aus dem Englischen: Sophie Hellgardt
Der Text erschien zuerst unter https://www.wilsoncenter.org/blog-post/how-ukraines-parliament-functions-during-wartime. Wir danken dem Autor und dem Kennan Institute Focus Ukraine für die Erlaubnis zur Verwendung der deutschen Übersetzung.
