Einleitung
Nach der Wiederwahl von Donald Trump zum amerikanischen Präsidenten Anfang 2025 leitete dieser einen von den USA angeführten Verhandlungsprozess ein mit dem Anspruch, den Krieg in der Ukraine zu beenden. Der Prozess war äußerst unkonventionell und zeichnete sich aus durch einen zunehmend »muskulösen« Vermittlungsansatz, der klaren Abkehr von der Kritik an Russland wegen seiner Rolle im Konflikt bis hin zur Kritik an der Ukraine. Es besteht zwar die Hoffnung, dass die derzeitigen Gespräche begrenzte Ergebnisse bringen. Doch es bleibt abzuwarten, ob sie nicht nur zu einem Ende der Kampfhandlungen führen, sondern auch zu einem gerechten und dauerhaften Frieden, der in den kommenden Jahren einen erneuten Ausbruch des Konflikts verhindert.
Die Schaffung eines solchen Friedens würde voraussetzen, dass man aus der Vergangenheit lernt – insbesondere aus den Lehren der Minsker Gespräche. Der Minsker Verhandlungsprozess (2014–2021) zielte darauf ab, ein Ende des Konflikts im Donbas zu vermitteln. Er umfasste das Normandie-Format, an dem die deutsche Bundeskanzlerin (Merkel) und die Präsidenten Frankreichs (Hollande), der Ukraine (Poroschenko) und Russlands (Putin) teilnahmen, sowie die Trilaterale Kontaktgruppe (TKG). Als Ergebnisse kamen die Minsk I (2014) und II (2015) Abkommen zustande, in denen die Bedingungen für einen Waffenstillstand festgelegt und Schritte für eine politische Konfliktregulierung im Donbas skizziert wurden. Die Vereinbarungen sollten durch die TKG umgesetzt werden, an der Vertreter der Ukraine, Russlands und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) beteiligt waren. Vertreter der Besatzungsmächte, die die besetzten Gebiete in den Regionen Donezk und Luhansk kontrollieren (die so genannten Donezker und Luhansker »Volksrepubliken« oder »DNR/LNR«), waren ebenfalls beteiligt, allerdings in umstrittener Funktion.
Zwar wurden in einigen Punkten Fortschritte erzielt, doch der größte Teil der Minsker Vereinbarungen wurde nicht umgesetzt. Waffenstillstandsverletzungen, einschließlich des Beschusses über die Kontaktlinie, wurden fortgesetzt, bis der Minsker Friedensprozess im Februar 2022 – nur wenige Tage vor Beginn der umfassenden Invasion der Ukraine – von Russland offiziell beendet wurde. Trotz jahrelanger Bemühungen und der Tatsache, dass die Minsker Vereinbarungen das Blutvergießen vorübergehend reduziert haben, gelang es letztlich nicht, den Krieg durch die Minsker Abkommen zu beenden. Damit die gleichen Fehler nicht wiederholt werden, ist es wichtig zu verstehen, was beim Minsker Friedensprozess falsch gelaufen ist.
Der folgende Beitrag basiert auf einer Untersuchung von Tetiana Kyselova und Yuna Potomkina im Herbst 2024. Diese Studie stützt sich auf Interviews mit überwiegend ukrainischen sowie einigen internationalen Verhandlungsführern und Experten, die am Minsker Friedensprozess beteiligt waren und stellt somit eine explizit ukrainische Perspektive auf die Lehren aus den Minsker Verhandlungen dar. Der Artikel analysiert dabei unterschiedliche Aspekte, die in die Gestaltung der Minsker Abkommen eingeflossen sind, einschließlich solcher, die mit der Art, den Zielen und dem Format des Friedensprozesses selbst zusammenhängen. Wir stellen sechs Erkenntnisse vor, die für jegliche Verhandlungen mit Russland bedeutend sind – in der Hoffnung, dass sich diese Fehler nicht wiederholen.
Abkommen, die aus einer Position der Schwäche heraus unterzeichnet werden, können von der Gesellschaft als aufgezwungen und illegitim empfunden werden
Sämtliche vor Februar 2022 durchgeführten Meinungsumfragen zu den Minsker Abkommen deuten darauf hin, dass Minsk I und II in der Ukraine als gescheitert angesehen werden. Die meisten Ukrainer äußerten tiefes Misstrauen gegenüber den Verhandlungen und waren der Ansicht, dass die Minsker Vereinbarungen neu verhandelt werden müssten.
Am deutlichsten drückte sich diese Position in der Bewegung »Nein zur Kapitulation!« aus. Diese entstand als Reaktion auf die Bemühungen der ukrainischen Regierung, die Minsker Vereinbarungen im Jahr 2019 nach der sog. Steinmeier-Formel umzusetzen. Dieser Ansatz sah die Abhaltung von Kommunalwahlen in den besetzten Gebieten vor, noch bevor die Ukraine die Kontrolle über die Grenze zu Russland wiedererhält. Das hätte Russland die Möglichkeit gegeben, Einfluss auf die Wahlen zu nehmen und eine lokale Marionettenregierung zu installieren, die die ukrainische Innenpolitik über Jahre hinweg hätte beeinflussen können. Daher warnten führende Vertreter der ukrainischen Zivilgesellschaft davor, dass dies einer Kapitulation gleichkäme. Sie organisierten Massenproteste in Kyjiw und anderen Städten, die dazu beitrugen, dass die ukrainische Regierung den Plan letztlich ablehnte.
Dies ist keine Überraschung. Sowohl Minsk I als auch Minsk II wurden unterzeichnet, als die Ukraine schwere militärische Niederlagen erlitt – im August/September 2014 bei Ilowajsk und im Januar/Februar 2015 bei Debalzewe –, was dazu führte, dass die Ukraine zu Zugeständnissen gezwungen wurde. Die Gespräche im Normandie-Format wurden überstürzt geführt, und die ukrainische Regierung war nicht gut auf die Verhandlungen vorbereitet. Dies verhinderte die Möglichkeit einer belastbaren und nachhaltigen Lösung. Außerdem geriet der Friedensprozess in den Augen der ukrainischen Bevölkerung in Verruf, da sie den Eindruck hatte, dass er der Ukraine in einer Zeit der Schwäche aufgezwungen wurde.
Mangelnde Klarheit über die Konfliktrollen ermöglichte es Russland, sich der Verantwortung zu entziehen
Eines der grundlegendsten Probleme bei den Minsker Verhandlungen war die Frage, wer die Konfliktparteien eigentlich waren. Der Kreml vertrat die Ansicht, dass der Konflikt zwischen 2014 und 2022 ein innerukrainischer Bürgerkrieg war. Diesem Narrativ zufolge waren die ukrainische Regierung und die »DNR/LNR« die Konfliktparteien – während Russland sich seiner Verantwortung entzog. Dies stand in krassem Gegensatz zur Darstellung der Ukraine, die die Position vertrat, dass es sich um einen Konflikt zwischen der Ukraine und Russland handele, wobei die Machthaber in den besetzten Gebieten lediglich als von Russland kontrollierte Stellvertreter angesehen wurden. Diese Auffassung wurde auch von der OSZE unterstützt.
Eine Kompromisslösung wurde dadurch gefunden, dass Vertreter der »DNR/LNR« mit einbezogen wurden, wenngleich mit einem unklaren Status. Die russische Delegation drängte die Anführer der Donezker und Luhansker »Volksrepubliken« zur Unterzeichnung der Minsker Vereinbarungen, obwohl sie ihre Unterschriften nicht förmlich mit ihren Positionen versehen konnten. Russland konnte es auch vermeiden, sich in den Texten der Minsker Vereinbarungen selbst irgendwelche Verantwortung zuzuschreiben. Es gelang Moskau zudem, Vertreter der »Volksrepubliken« in verschiedene TKG-Arbeitsgruppen aufzunehmen, obwohl sie weder von der Ukraine noch von der OSZE als Konfliktpartei anerkannt wurden. Auf Grundlage dieser Vereinbarungen erreichte Moskau, dass die Ukraine nicht mit der russischen Regierung verhandelte, sondern mit den Marionettenrepubliken. Russland nutzte diesen Umstand aus, um sich nicht als Konfliktpartei zu positionieren – sondern als Vermittler. So konnte es sich aus der Verantwortung ziehen.
Darüber hinaus verstieß die russische Delegation systematisch gegen Verfahrensregeln und verhielt sich während der TCG-Verhandlungssitzungen störend. Die OSZE hingegen war als Vermittler an eine konsensbasierte Entscheidungsfindung und an Neutralitätsregeln gebunden. Dies bedeutete, dass sie nicht in der Lage war, gegen russische Versuche vorzugehen, im Verhandlungsprozess Macht und Dominanz zu erlangen.
»Konstruktive Ambiguität« macht Umsetzung unmöglich
Die Minsker Vereinbarungen weisen eine »konstruktive Mehrdeutigkeit« auf. Damit sind erhebliche Defizite bezüglich der Formulierungen zur Umsetzung des Abkommens gemeint, zum Beispiel bei der Frage, was genau in welcher Reihenfolge und durch wen umgesetzt werden musste. So war nicht klar, in welcher Sequenzierung die verschiedenen Schritte – Waffenstillstand, Waffenabzug und politische Reformen – umgesetzt werden sollten. Minsk II sah weiterhin die Rückgabe der Kontrolle über die Grenze zu Russland an die ukrainischen Behörden sowie die Durchführung von Kommunalwahlen in den besetzten Gebieten vor, legte aber nicht fest, welcher Schritt zuerst zu tun war. Dies ermöglichte es beiden Seiten, die Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu verzögern oder zu umgehen, indem sie argumentierten, die andere Partei habe ihre Aufgaben nicht zuerst erfüllt.
Darüber hinaus wurde in den Minsker Vereinbarungen festgehalten, bestimmten Gebieten in den Regionen Donezk und Luhansk einen »Sonderstatus« zu gewähren – doch die genaue Bedeutung dieses Status und der Mechanismus für die konkrete Umsetzung wurden absichtlich vage gehalten. Dies ermöglichte es sowohl Russland als auch der Ukraine, den »Sonderstatus« unterschiedlich zu interpretieren: Russland sah diesen Passus als einen Schritt zu größerer Autonomie oder sogar Unabhängigkeit für die Regionen an, während die Ukraine ihn als eine vorübergehende administrative Lösung innerhalb ihrer territorialen und politischen Kontrolle betrachtete.
Schließlich war der rechtliche Status der Minsker Abkommen stets zweifelhaft. Die Dokumente wurden von Vertretern der jeweiligen Staaten unterzeichnet, aber nicht von den Personen, die normalerweise internationale Abkommen unterzeichnen, wie Präsidenten oder Premierminister. Keines der Minsker Abkommen wurde von einem Parlament ratifiziert (allerdings bestätigte eine Resolution des UN-Sicherheitsrats das Abkommen von 2015). Dies ermöglichte es den Konfliktparteien, zu bestimmten Zeitpunkten auf einige Bestimmungen zu pochen und die Legitimität anderer abzulehnen.
Unklare Formulierungen ermöglichten somit einerseits eine vorübergehende Deeskalation des Konflikts, untergruben aber letztlich die Suche nach langfristigen Lösungen. Diese Lektion ist für künftige Verhandlungen von entscheidender Bedeutung, da sie sowohl die Stärken als auch die Schwächen der »konstruktiven Ambiguität« als Instrument der Konfliktlösung verdeutlicht. Sie zeigt, dass Mehrdeutigkeit zwar kurzfristige diplomatische Vorteile bringen kann, aber auch zu langwierigen Problemen führen kann, wenn der politische Wille zur Umsetzung nicht vorhanden ist.
Fehlende Durchsetzungsmechanismen tragen zur Nichteinhaltung bei
Die Minsker Vereinbarungen waren schwach, wenn es um deren Durchsetzung ging. Der Text der Vereinbarungen enthielt weder Hinweise auf Garanten noch auf Konsequenzen bei Verstößen gegen das Abkommen. Es gab zwar zwei Versuche, Durchsetzungsmechanismen zu schaffen, aber beide waren so unzulänglich, dass sie in Verbindung mit anderen Problemen letztlich zur Nichteinhaltung beitrugen.
Der erste war die zivile Sonderbeobachtungsmission (SMM) der OSZE. Dabei ist es wichtig sich zu vergegenwärtigen, dass die SMM ursprünglich nicht dazu gedacht war, die Minsker Abkommen zu überwachen. Sie wurde auf Ersuchen der Ukraine vom Ständigen Rat der OSZE-Teilnehmerstaaten im März 2014 noch vor der Eskalation in der Ostukraine und den Minsker Vereinbarungen eingerichtet – und hatte folglich ein ganz anderes Mandat: die Überwachung der Sicherheitslage und der Menschenrechte in der Ukraine. Erst später wurde die SMM als De-facto-Struktur in die Minsker Vereinbarungen aufgenommen und mit der Überwachung des Waffenstillstands betraut. Die Aufgabe der OSZE SMM beschränkte sich jedoch auf die Beobachtung von Fakten, ohne den Konfliktparteien Schuld zuzuweisen oder Sanktionen für Verletzungen des Waffenstillstands zu verhängen, geschweige denn dessen Einhaltung wiederherzustellen. Dies war weit entfernt von einem wirksamen Durchsetzungsmechanismus.
Der zweite Durchsetzungsmechanismus war das Gemeinsame Kontroll- und Koordinierungszentrum (Joint Center for Control and Coordination, JCCC), das im September 2014 zur Überwachung und Überprüfung von Waffenstillstandsverletzungen eingerichtet wurde. Es bestand aus ukrainischen und russischen Militäroffizieren, die in Debalzewe und später in Soledar stationiert waren. Aber auch das JCCC verfügte nicht über einen Sanktionsmechanismus. Von den im Rahmen dieser Studie Befragten wurde das JCCC in der ersten Phase als effektiv angesehen. 2017 zog Russland allerdings seine Offiziere ab und versuchte, sie durch Vertreter der »Volksrepubliken« zu ersetzen, womit es einmal mehr die Verantwortung an seine Stellvertreter delegierte.
Somit enthielten die Minsker Vereinbarungen faktisch keinen funktionierenden Mechanismus zur Durchsetzung ihrer Bestimmungen. Auch gab es kein System zur Sanktionierung von Verstößen. Daher ist es nicht verwunderlich, dass ohne solche funktionierenden Mechanismen die OSZE SMM zwischen 2016 und 2021 mehr als 1,5 Millionen Verstöße gegen die Waffenruhe registriert hat.
Das restriktive Format bedeutete, dass nicht alle Themen und nicht alle Parteien präsent waren
Einer der größten Kompromisse der Ukraine war der Ausschluss der Krim von der Tagesordnung und folglich auch von den Minsker Vereinbarungen insgesamt. Es ging in den Verhandlungen nur um den Status der besetzten Teile der Regionen Donezk und Luhansk. Gespräche über die Krim wurden bei den TKG-Treffen zwischen 2014 und 2022 ausgeschlossen.
Im Jahr 2021 versuchte die ukrainische Seite, dies zu korrigieren, indem sie die Krim-Plattform einberief – ein diplomatisches Gipfeltreffen, an dem Vertreter von 46 Ländern teilnahmen. Die Plattform besteht nach wie vor als Konsultations- und Koordinierungsforum, das auf die Befreiung der Krim und ihre friedliche Rückkehr unter ukrainische Kontrolle abzielt.
Außerdem gaben die in der Studie befragten Ukrainer an, dass – angesichts des geopolitischen Charakters des Krieges – der Minsker Friedensprozess ohne die Beteiligung westlicher Mächte unvollständig sei. In der Tat hat die Abwesenheit der USA die Erörterung vieler Fragen verhindert und zum Stillstand des Friedensprozesses beigetragen.
Regelungen, die für Friedensabkommen in Bürgerkriegen typisch sind, können von Konfliktparteien manipuliert werden
Reformen wie Machtteilung oder Dezentralisierung, die regionalen Behörden mehr Macht geben, sind übliche Merkmale von Friedensabkommen in Bürgerkriegskontexten und werden oft als demokratisch und partizipativ gepriesen. Wenn es sich bei den beteiligten Parteien aber um Marionettenvertreter einer Invasionsmacht handelt, können solche Regelungen von Konfliktparteien manipuliert und missbraucht werden.
So bestand der Kreml darauf, dass die Minsker Vereinbarungen Bestimmungen enthielten, die den Oblasten Donezk und Luhansk im Rahmen einer »Föderalisierung« einen Sonderstatus als halbautonome Gebiete gewährten – mit potenziellen Vetorechten. Außerdem sollten die lokalen Behörden in Donezk und Luhansk (die unter russischer Besatzung gewählt werden sollten) zudem das Recht erhalten, Staatsanwälte, Richter und die örtlichen Sicherheitskräfte (z. B. bei der Polizei) zu ernennen – ein Recht, was andere ukrainische Regionen nicht haben.
Dies war letztlich ein Versuch, den Friedensprozess zu nutzen, um den Einfluss des Kremls in der Ukraine zu festigen und ihre Souveränität auszuhöhlen. Viele Menschen in der Ukraine sahen darin ein »trojanisches Pferd«, das es Russland ermöglichte, die prowestliche Außen- und Sicherheitspolitik der Ukraine zu kontrollieren und zu stören.
Ein anderes Vehikel für Manipulationen war die Einbeziehung der Zivilgesellschaft. Üblicherweise soll dies Friedensverhandlungen inklusiver machen: Indem man Vertreter aus der Zivilgesellschaft an den Verhandlungstisch holt, hofft man, vielleicht neue Wege zur Konfliktlösung zu finden.
Im Jahr 2021 lud die offizielle ukrainische Delegation Binnenvertriebene an den Verhandlungstisch ein, die in den Vorjahren als Meinungsführer der Gemeinschaften aus den besetzten Teilen der Regionen Donezk und Luhansk aufgetreten waren. Dieser Schritt wurde jedoch nicht von Russland erwidert (das weiterhin den Vermittler spielte), sondern von Vertretern der »Volksrepubliken«. Beide Seiten behaupteten, die jeweils andere würde die Zivilgesellschaft in der Region nicht rechtmäßig vertreten. Das führte bis zum Ende der TKG zu unproduktiven Auseinandersetzungen darüber, wer legitim sei und wer nicht und trug zur Ineffektivität des Verhandlungsprozesses bei.
Fazit
Die Schwächen des Minsker Verhandlungsprozesses hatten schwerwiegende Folgen für die ukrainische Bevölkerung. Die Abkommen wurden aus ukrainischer Perspektive übereilt in einem Moment der Schwäche geschlossen. Dabei wurde es versäumt, die Rollen und Verantwortlichkeiten der Konfliktparteien klar zu definieren, die Reihenfolge zu klären, in der die Maßnahmen umgesetzt werden sollten, und ein breiteres Spektrum von Themen wurde nicht berücksichtigt, einschließlich der Krim, was letztlich zur Anheizung des Konflikts beitrug.
Der Minsker Konfliktregulierungsprozess verkörperte klassische Vermittlungsansätze, die die Akteure in gutem Glauben behandelten und dem durchweg manipulativen Vorgehen des Kremls nicht Rechnung trugen. Künftige Verhandlungen werden sich mit diesen und anderen Fragen befassen müssen, wenn sie nicht nur zu einem »Minsk III« führen sollen, sondern Grundlagen schaffen für einen gerechten und nachhaltigen Frieden. Vor diesem Hintergrund möchten wir auf vier Punkte hinweisen, wie die derzeitigen Friedensbemühungen vom Minsker Friedensprozess lernen können.
Erstens: Die wichtigste Lehre aus den Minsk-Abkommen ist, dass die Ukraine Verhandlungen nicht aus einer Position der Schwäche heraus beginnen darf, sondern ihre Position zunächst stärken muss. Faktoren wie ununterbrochene Waffenlieferungen, klare Sicherheitsgarantien/Zusagen von westlichen Verbündeten und eine starke »Koalition der Willigen«, die in der Lage ist, Druck auf Russland auszuüben, sind elementar für die Verringerung der Machtasymmetrien. Darüber hinaus kann die ukrainische Regierung ihre Verhandlungsposition stärken, indem sie sich auf die weiterhin geschlossene Position der ukrainischen Zivilgesellschaft stützt, die sich aktiv für Sicherheitsgarantien, die Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine sowie für Gerechtigkeit einsetzt – inklusive der Rechenschaftspflicht für Russland. Dies kann durch Diskussionen und Konsultationsformate mit der ukrainischen Zivilgesellschaft erfolgen, zum Beispiel über Möglichkeiten zur Beendigung der russischen Aggression.
Zweitens: Der Verhandlungsprozess muss klare Rollen für die Konfliktparteien festlegen. Internationale Beobachter, Vermittler und Verhandlungsführer dürfen nicht zulassen, dass Moskau eine manipulierende Rolle im Verhandlungsprozess einnimmt, z. B. indem es sich selbst als Vermittler oder Sicherheitsgarant mit Vetorechten bei formellen Vereinbarungen positioniert.
Drittens: Bei den Verhandlungen sollte der Umstand berücksichtigt werden, dass die russischen Verhandlungsführer nicht in guter Absicht handeln und dass es derzeit unmöglich ist, Vertrauen zu Russland aufzubauen. Künftige Abkommen müssen klar und präzise formuliert werden, um Fehlinterpretationen und Manipulationen zu vermeiden. Ebenso sollte jeder Friedensprozess, an dem die russische Regierung beteiligt ist, von durchsetzungsfähigen Vermittlern begleitet werden, die die vereinbarten Verfahrensregeln strikt durchsetzen, damit die Art von verfahrensstörendem Verhalten, wie es die russischen Verhandlungsführer im Minsker Friedensprozess an den Tag gelegt haben, eingeschränkt wird. Die Vereinbarung sollte daher wirksame Überwachungs-, Überprüfungs- und Rechenschaftsmechanismen vorsehen, einschließlich regelmäßiger Inspektionen, Beobachter von dritter Seite, transparenter Berichterstattung und Koordination zwischen den Konfliktparteien. Vor allem aber müssen schmerzhafte Sanktionen für Verstöße vorgesehen werden, die unabhängig vom Willen der Parteien automatisch verhängt werden.
Viertens: Ein Schutz gegen hybride Bedrohungen wie Fehlinformationen, Wahlbeeinflussung, Cyberangriffe, Sabotage, Propaganda, den Einsatz irregulärer bewaffneter Gruppen usw. ist erforderlich. Künftige Abkommen müssen Vereinbarungen über den Sonderstatus ukrainischer Regionen innerhalb der Ukraine, die eine hybride Einmischung ermöglichen könnten, unabhängig von den Vorwänden Russlands, kategorisch ausschließen. Dies darf die Ukraine jedoch nicht davon abhalten, einseitige Maßnahmen zu ergreifen zur Verbesserung des Schutzes von Minderheitenrechten oder zur Bekämpfung von Hassreden oder Extremismus, um europäischen Standards zu entsprechen und den sozialen Zusammenhalt in der Ukraine zu stärken.
Auf den Punkt gebracht bedeutet aus den Minsker Vereinbarungen zu lernen, bei zukünftigen Verhandlungen ein Prozessdesign zu entwickeln, das auf strengen Regeln, einer präzisen Sprache und einer durchsetzungsfähigen Durchsetzung durch Dritte beruht.
Aus dem Englischen von Dr. Eduard Klein
