Einleitung: die wirtschaftliche Lage nach dem russischen Überfall auf die Ukraine
Der Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine im Februar 2022 und die darauffolgenden Sanktionen haben in Zentralasien einen wirtschaftlichen Schock ausgelöst. Innerhalb von zwei Wochen ist der usbekische Som um 7 % eingebrochen. Die Zentralbank reagierte mit einer Erhöhung des Leitzins von 14 auf 17 %, um den Wechselkurs und die Finanzmärkte zu stabilisieren und die Inflation unter Kontrolle zu halten. Der Som-Wechselkurs stabilisierte sich schließlich, als sich auch der Rubel wieder gefangen hat, nachdem Handel und Transfer von Fremdwährungen durch die russische Zentralbank eingeschränkt wurden. Nach dem Überfall hat die usbekische Zentralbank ihre Prognose zum usbekischen Wirtschaftswachstum für das Jahr 2022 von 5,5 – 6,5 auf 4 % nach unten korrigiert. Als Gründe wurden die Volatilität des Som, ein inflationsbedingt sinkender Konsum sowie die Erwartung einer vermehrten Rückkehr von Arbeitsmigrant:innen und ein damit zusammenhängender Rückgang von Remissen genannt.
Mittlerweile steht jedoch fest, dass die usbekische Wirtschaft nicht annähernd so hart getroffen wurde, wie noch im Frühjahr 2022 befürchtet, und der anfängliche Schock überwiegend absorbiert werden konnte. Vor allem haben sich die Sanktionen weit weniger auf die russische Wirtschaft ausgewirkt, als anfangs angenommen, wodurch auch ein negativer Dominoeffekt für Usbekistan ausblieb. Mit einem BIP-Rückgang von 2,2 % ist die russische Wirtschaft 2022 laut IWF nur wenig geschrumpft, während Russland im November 2022 mit 3,7 % eine rekordverdächtig niedrige Arbeitslosenquote aufwies. Der Bedarf der russischen Wirtschaft an zentralasiatischen Arbeitskräften blieb ungebrochen hoch. Im Ergebnis hat sich die Summe der Rücküberweisungen aus Russland nach Usbekistan im Jahr 2022 im Vergleich zum Vorjahr mit 16,9 Mrd. US-Dollar fast verdoppelt. Wachsende Exporte von hochpreisigen Rohstoffen wie Gold, Kupfer und Textilien und anhaltende Kapitalströme aus Russland haben zu einer guten Leistungsbilanzentwicklung beigetragen. Das usbekische Leistungsbilanzdefizit konnte von 4,8 % im Jahr 2021 auf 0,5 % des BIP im Jahr 2022 gesenkt werden, ebenso die Auslandsverschuldung, die auf 31,2 % des BIP zurückging (2021: 33,9 %). Im Gegenzug wuchs der Außenhandel 2022 im Vergleich zum Vorjahr um 21 %, während die verfügbaren Währungsreserven um 700 Mio. US-Dollar auf 35,8 Mrd. US-Dollar anstiegen. Schließlich hat sich auch das real verfügbare Einkommen und die Kaufkraft der usbekischen Bevölkerung nicht so stark reduziert wie anfänglich befürchtet. Die Inflation stabilisierte sich 2022 bei 11,4 %, während das Wachstum der Wirtschaft mit 5,7 % relativ stark blieb. Für 2023 wird ein Rückgang des Wirtschaftswachstums auf 5 % erwartet, da u. a. mit einer nachlassenden Auslandsnachfrage und einer Verschärfung der finanziellen Bedingungen für Regierung und Bevölkerung gerechnet wird.
Der Umstand, dass Usbekistan den anfänglichen wirtschaftlichen Schock überwiegend absorbieren konnte, ist auch das Resultat der Wirtschafts- und Fiskalpolitik der letzten sechs Jahre, mit der das Ziel verfolgt wurde, die Resilienz Usbekistans für Krisenzeiten zu erhöhen. Wachsende Steuereinnahmen, eine kontrollierbare Auslandsverschuldung und ein straffer Haushalt haben der Regierung 2022 mehr Spielraum für Ausgaben zum Beispiel im sozialen Bereich ermöglicht, womit negative Auswirkungen auf wirtschaftlich vulnerable Segmente der Bevölkerung abgefedert werden konnten. Die entscheidende Frage ist, inwieweit sich die weltweite Konjunkturabschwächung und die restriktivere Geldpolitik auf die Wirtschaft und die Fähigkeit der Regierung zur weiteren Umsetzung ihres Reformprogramms auswirken werden.
Die bisherigen Ergebnisse des Reformprozesses
Im Rahmen der ersten Phase der Reformen wurden das Wechselkurssystem liberalisiert, Zölle gesenkt und die Steuerpolitik angepasst, um makroökonomische Stabilität herzustellen und das Vertrauen der Privatwirtschaft zu gewinnen. Am 4. September 2017 hat die damals neue Regierung ihre Bereitschaft gezeigt, mutige Entscheidungen zu treffen, um die wirtschaftliche Entwicklung voranzutreiben und Investitionen anzulocken. An diesem Tag hob die Zentralbank die Wertbindung des Som an den US-Dollar auf und führte stattdessen ein flexibles Wechselkurssystem ein. Der Schritt, mit dem man die Inflation bis 2023 auf 5 % senken wollte, ließ den Som-Kurs kurzfristig um die Hälfte abstürzen. Makroökonomische Stabilität und hohe Devisenreserven begünstigten jedoch eine schnelle Re-Stabilisierung des Wechselkurses. Im Dezember 2018 gaben sowohl Standard & Poor´s als auch Fitch Usbekistan ein BB-Kreditrating mit Aussicht auf langfristige Stabilität, wodurch das Land seinen Ruf auf den globalen Finanzmärkten massiv verbessern konnte.
Die zweite, aktuelle Phase der Reformen umfasst eine Reihe von Maßnahmen zur Konsolidierung der makroökonomischen Stabilität. Diese Maßnahmen umfassen u. a.: eine Senkung der Transaktionskosten für Unternehmen; eine Reform des Bankensektors, durch die der Privatwirtschaft mehr Kapital zur Verfügung gestellt werden soll; die Durchführung von Privatisierungen, um Investor:innen anzulocken und industrielle Produktionskapazitäten ausbauen zu können; sowie die Stimulierung von Investitionen in den Bau von Infrastruktur und die Etablierung von öffentlich-privaten Partnerschaften (PPP) im Energiebereich, um genügend Strom für langfristiges Wachstum zur Verfügung zu haben.
Für die Frage, ob langfristig Investitionen angezogen werden können, sind jedoch ein geringes Haushaltsdefizit, eine niedrige Inflationsrate, eine positive Handelsbilanz und ein stabiler Wechselkurs die entscheidenden Gradmesser makroökonomischer Stabilität. In dieser Hinsicht stellen der Krieg in der Ukraine und die gegen Russland erlassenen Sanktionen Usbekistan weiterhin vor erhebliche Herausforderungen. Andererseits ist der Handel mit Russland von 7,5 Mrd. US-Dollar im Jahr 2021 um 23 % auf 9,3 Mrd. US-Dollar im Jahr 2022 gewachsen, was suggeriert, dass Usbekistan in wirtschaftlicher Hinsicht ein indirekter Profiteur des anhaltenden Konfliktes ist
Die zentralen Herausforderungen: hohe Inflation und Investitionshemmnisse
Die Covid-19-Pandemie hat zu weltweiten Versorgungsengpässen, einem Anstieg der Rohstoffpreise und hohen Inflationsraten geführt. Diese Entwicklungen wurden durch den Krieg in der Ukraine noch verstärkt. Weiter steigende Lebensmittelpreise und anhaltende Preisunsicherheit suggerieren die Tendenz einer Verstetigung von hohen Inflationsraten. In Usbekistan haben umfangreiche Devisentransfers ins Ausland und die steigende Nachfrage nach Mietobjekten die Inflation weiter verschärft. 2022 lag die Inflation bei 11,4 %, für 2023 wird sie auf 11, für 2024 auf 10 % geschätzt. Sollte die Inflation systemisch werden, müssten auch Löhne und Sozialausgaben entsprechend steigen, was die weitere Umsetzung der Reformen, die auf straffer Haushalts- und Geldpolitik basieren, gefährden könnte. Weltweit sehen Zentralbanken in hohen Inflationsraten eine größere Gefahr für wirtschaftliches Wachstum als in einer zu straffen Geldpolitik.
Das usbekische Haushaltsdefizit betrug 2022 4 %, was die Regierung durch die Aufnahme von externen Schulden ausgleicht, statt durch Ausländische Direktinvestitionen (FDI) kompensieren zu können. Die Auslandsverschuldung ist zwar relativ gering, jedoch beruht das Wachstum bisher auf auf öffentlichen statt auf privaten Investitionen. Die weltweite Straffung der Geldpolitik infolge steigender Inflation hat die Aufnahme von Schulden bei internationalen Finanzinstitutionen verteuert. Der prognostizierte Rückgang des Wirtschaftswachstums könnte den finanziellen Spielraum der usbekischen Regierung weiter einschränken und schnell das finanzielle Polster verbrauchen.
Die usbekische Regierung hat wiederholt signalisiert, ein besseres Umfeld für Privatinvestitionen schaffen zu wollen, zum Beispiel durch PPP im Energie- und Transportsektor und Börsengänge (IPO) staatlicher Unternehmen. Außerdem wird die Option ausgelotet, auf PPP-Grundlage Infrastruktur zu privatisieren, da die Regierung größere Infrastrukturprojekte nicht mehr allein aus öffentlichen Mitteln finanzieren kann. In diesem Bereich konnte zuletzt auch eine Verbesserung der Rahmenbedingungen für die öffentliche Auftragsvergabe festgestellt werden.
Allerdings werden in Zukunft weitere Reformen nötig sein, um mehr ausländisches Kapital in Form von FDI anzuziehen. Hierfür ist die weitere Privatisierung von staatlichen Unternehmen ebenso unumgänglich wie die Optimierung von Investitionsmöglichkeiten, um diese attraktiver zu machen. Auch sollten vorsichtige Preisliberalisierungen in Erwägung gezogen werden. Momentan werden Verbraucherpreise noch stark von der Regierung subventioniert. Die Entflechtung von Versorgungsunternehmen macht einen graduellen Anstieg der Verbraucherpreise erforderlich, um anfallende Modernisierungskosten abfedern zu können. Allerdings verdeutlicht das Beispiel Kasachstan, wo es nach dem Auslaufen staatlicher Subventionen für Kraftstoff im Januar 2022 zu landesweiten Unruhen kam, die Risiken solcher Reformen, die daher gut geplant sein müssen und nur schrittweise in ausgewählten Bereichen umgesetzt werden können. Die finanziell prekäre Lage von großen Teilen Bevölkerung erfordert eine Beibehaltung von Subventionen für Haushalte mit niedrigem Einkommen.
Schließlich gibt es noch ein paar weitere Barrieren, die Investitionen in die usbekische Wirtschaft hemmen. Zu diesen zählen u. a. ein geringes Vertrauen in das usbekische Rechtssystem, der mangelnde Schutz von Eigentumsrechten, die ungleiche Behandlung von Marktteilnehmer:innen, sowie eine erratische Gesetzgebung, welche die Einhaltung legaler Rahmenbedingungen erschwert. Die Initiierung zahlreicher wirtschaftlicher Projekte durch Präsidialerlasse, die oft Vorzugsrechte für ausgewählte Akteure beinhalten, und eine ausbleibende Systematisierung der Rechtslage, mindern das Vertrauen potentieller Investor:innen. Der weitere wirtschaftliche Erfolg der Reformen wird maßgeblich von der Frage abhängen, ob sich die usbekische Regierung zu einer Politik durchringen kann, mit der sie langfristiges Vertrauen gewinnt.
Die Herausforderung der Entwicklung des inländischen Finanzsektors
Für das Verständnis der bestehenden Herausforderungen im Finanzsektor lohnt ein Blick zurück auf die Ausgangslage. Seit 2017 wurden in diesem Bereich u. a. folgende Reformen umgesetzt: die Einführung von Rückkaufvereinbarungen (Repos) als zentralem Instrument zur Entwicklung des Finanzmarktes; die Schaffung einer Geldmarktplattform; die Veröffentlichung eines täglichen Referenzzinssatzes; die Ausgabe von Anleihen und Schuldverschreibungen durch Finanzministerium und Zentralbank; sowie die Akkreditierung von Banken für den Handel mit Wertpapieren. Eine zentrale Errungenschaft ist die Etablierung des Som als allgemein anerkanntem Zahlungsmittel, während dank inflationshemmender Geld- und Zinspolitik die De-Dollarisierung der Wirtschaft voranschreitet.
Auch wenn die private Kreditaufnahme erheblich zugenommen hat und mittelständische Unternehmen von besseren Finanzierungsmöglichkeiten profitieren, bleibt die begrenzte Verfügbarkeit von Kapital innerhalb Usbekistans ein Haupthindernis für Investitionen. Da die Finanzmärkte nach wie vor wenig entwickelt sind, sind Darlehen teuer und schwer zu bekommen. Der Mangel an Krediten hemmt das gesamtwirtschaftliche Kreditwachstum und die Herausbildung eines effizienten Finanzsektors, die einem allgemeinen Wirtschaftswachstum vorausgehen.
Der Bankensektor macht aktuell 90 % des usbekischen Finanzsystems aus, weshalb Banken bei der Bilanzführung unterstützt werden sollten, damit diese ihrer zentralen Rolle für die Finanzierung der Wirtschaft und die Gewährleistung lokaler Liquidität gerecht werden können. Dies setzt auch die Reorganisation oder Privatisierung staatlicher Banken voraus, wofür das Centre for Strategic Reform über die nächsten drei bis fünf Jahre Mittel bereitstellen möchte. Bisher beruht der Bankensektor auf einem System von staatlichen Krediten die durch öffentliche Rücklagen gedeckt sind, wobei 80 % des gesamten Bankvermögens in Staatsbesitz ist. Die geplante Reorganisation der Branche in ein System der privaten Finanzierung zielt schließlich darauf ab, 90 % des gesamten staatlichen Bankvermögens in die private Hand zu überführen. Diese Änderung der Besitzverhältnisse soll nicht nur einen Wandel der Unternehmensführung von Banken induzieren, sondern auch die Vergabepraxis von Krediten für große Industrien zu mehr Darlehen für Einzelhandel und mittelständische Unternehmen verschieben.
Die entscheidende Herausforderung bei der weiteren Öffnung des Finanzmarktes ist die Herstellung von Resilienz gegenüber globalen Schocks, wofür die Entwicklung eines inländischen Marktes für Lokalwährungsanleihen unumgänglich ist. Bisher bestand die Strategie der usbekischen Regierung darin, bei internationalen Finanzinstitutionen und durch die Ausgabe von Staatsobligationen Geld zu leihen. Hier stellen Finanzmarktreformen eine wichtige Ergänzung zur Liberalisierung des Wechselkurses und der Aufhebung von Kapitalverkehrskontrollen dar. Ziel bleibt schließlich die Schaffung von Anreizen für die Umwandlung von bisher ungenutzten Privatvermögen in Investitionen, mit denen die Wirtschaft modernisiert werden kann, ohne den staatlichen Haushalt belasten zu müssen.
Die Herausforderung der Geographie und mangelnden infrastrukturellen Vernetzung
Seit 2000 hat sich der GUS-Raum zunehmend wirtschaftlich integriert, was vor allem auf dem regionalen Handel mit Strom, Öl und Gas beruhte. Usbekistan hat zum Beispiel seine Zölle mit der Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU) harmonisiert und die Vergabe von Lizenzen für den Import und Export von Gütern vereinfacht. Seit 2020 ist Usbekistan offizieller Beobachter der EAWU und bemüht sich gleichzeitig um einen Beitritt zur Welthandelsorganisation. Mit dem russischen Überfall auf Ukraine ist die wirtschaftliche Integration weitgehend zum Erliegen gekommen, da wichtige regionale Transit- und Transportrouten seit den gegen Russland verhängten Sanktionen nicht mehr genutzt werden können. Die veränderte Situation seit Februar 2022 hat erneut die Vulnerabilität Usbekistans offengelegt, die mit der geographischen Lage des Landes inmitten Zentralasiens einhergeht. Usbekistan, das als Doppel-Binnenland (double-landlocked country) an alle anderen Binnenstaaten der Region grenzt (Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan, Turkmenistan und Afghanistan), ist aufgrund dieser geographischen Abhängigkeit in hohem Maße an einem stabilen Umfeld in seiner Nachbarschaft interessiert.
Obwohl der regionale Land- und Bahntransport von Gütern in den vergangenen Jahren zugenommen hat, ist die Diversifizierung und der Ausbau effizienter Transportrouten seit dem Krieg in der Ukraine noch dringlicher geworden. Hierfür ist die EU zuletzt in verstärkten Dialog mit den zentralasiatischen Staaten getreten, da ein gemeinsames Interesse daran besteht, Hindernisse für eine Verwirklichung effizienter Transportrouten, die Russland umgehen, abzubauen. Zu diesen Hindernissen zählen u. a. uneinheitliche Zölle und Transporttarife, mangelnde Infrastruktur, nach Land unterschiedliche regulatorische Rahmenbedingungen, nicht wettbewerbsfähige Transportzeiten und -kosten sowie begrenzte Möglichkeiten privatwirtschaftlicher Beteiligung.
Der nunmehr zwingend notwendig gewordene Ausbau von grenzüberschreitender Transport- und Transitinfrastruktur erfordert schließlich gigantische Investitionen, wobei es sich um Summen handelt, die ohne Einbeziehung des Privatsektors nicht mehr gestemmt werden können. Hierfür bedarf es der klaren Definition und zwischenstaatlichen Harmonisierung von regulatorischen Rahmenbedingungen, die zum Beispiel für öffentliche Ausschreibungen einen fairen Wettbewerb garantieren. Die wirtschaftliche Rentabilität von Transportkorridoren hängt erheblich von einer transparenten Preisbildung ab, was beständige Tarife für Frachtverkehr und entsprechende Dienstleistungen voraussetzt. In Zeiten globaler Unsicherheit wird regionale Vernetzung zur zentralen Frage für die wirtschaftliche Entwicklung von Staaten und Gesellschaften. Während sich das Wirtschaftswachstum weltweit verlangsamt nimmt die Bedeutung regionaler Märkte zu, die ihr Potential jedoch nur dann entfalten können, wenn es gelingt, Handelsbedingungen zu harmonisieren und Kosten für den Gütertransport zu senken.
Die Herausforderung der Umstellung auf sauberere Energie und Green Economy
Die usbekische Regierung hat das langfristige Ziel einer Umstellung der Wirtschaft auf Green Economy formuliert, was eine Verbesserung der Energieeffizienz und eine Senkung der CO2-Emissionen voraussetzt. Beides ist notwendig, um langfristiges Wirtschaftswachstum zu gewährleisten und gleichzeitig die Auswirkungen des Klimawandels abzuschwächen. Staatliche Unternehmen sind die größten Verursacher von CO2-Emissionen in Usbekistan, allerdings ist aufgrund mangelnder Daten wenig darüber bekannt, wie genau deren Aktivitäten die Umwelt beeinflussen. Eine Erhöhung der Transparenz staatlicher Unternehmen könnte die nötigen Informationen liefern, um gezieltere Anpassungsmaßnahmen identifizieren und umsetzen zu können. Für eine effizientere Preis- und Subventionspolitik könnte es außerdem hilfreich sein, systematisch alle Subventionen für fossile Brennstoffe zu erfassen. Erst mit einer ausreichend breiten Datenlage kann ein realistischer Fahrplan für den grünen Wandel und dessen Finanzierung durch grüne Investitionen entwickelt werden.
Die Anziehung von grünen Investitionen setzt die genaue Abschätzung von Kosten, Nutzen und langfristigen Effekten der entsprechenden Projekte voraus. Allerdings sind die Emissionen, die bei der Umsetzung wirtschaftlicher Projekte entstehen, nicht nur für deren Design und Finanzierung relevant. Schließlich können die umweltrelevanten Auswirkungen von Investitionsprojekten auch Grundlage für die Entscheidung über den Gebrauch von öffentlichen Mitteln sein. Mithilfe einer solchen »grünen Haushaltsplanung« können wirksam Ressourcen kanalisiert werden, um zum Beispiel den Bau energieeffizienter Anlagen durch Steuersenkungen zu fördern und Klimaverträglichkeit zum notwendigen Faktor für öffentliche Ausschreibungen zu machen.
Schließlich bedarf der grüne Wandel einer tatsächlichen »Nachfrage«, die am besten durch solche Anreize hervorgerufen wird, welche die Menschen dazu veranlassen, weniger klimaschädliche Güter und Dienstleistungen zu nutzen. Dies kann zum Beispiel eine gezielte Erhöhung der Preise für entsprechende Produkte umfassen. Hierbei bedarf es allerdings wieder der Balance zwischen der Politik eines grünen Wandels und der Aufrechterhaltung sozialer Stabilität. Preiserhöhungen müssen gut durchdacht sein und schrittweise erfolgen, und dürfen vor allem auf keinen Fall zu einer weiteren Belastung für die ärmeren Teile der Bevölkerung führen. Die gerechte Verteilung der Kosten einer Umstellung auf Green Economy umfasst den Schutz vulnerabler Haushalte, zum Beispiel durch die Anwendung niedrigerer Preise für die erste Einheit des Verbrauchs einer Ware oder Dienstleistung. Die Ökologisierung der Industrie und die entsprechende Umschulung von Personal sollten einander bedingen, damit Arbeitsplätze sowohl erhalten als auch geschaffen werden. Allgemein besteht die Herausforderung darin, den grünen Wandel inklusiv und für alle erschwinglich zu gestalten. Nur so kann langfristiger Wohlstand auf einer soliden Basis von Nachhaltigkeit und Klimaschutz erreicht und gewährleistet werden.
Fazit
In seiner Abfolge und Umsetzung ähnelt der aktuelle usbekische Reformprozess jenem, der nach dem Ende des Staatssozialismus vor drei Jahrzehnten in Mittel- und Mittelosteuropa eingeleitet wurde. Seit dem Beginn der Reformen in Usbekistan 2017 wurden das Währungssystem liberalisiert, Zölle gesenkt und die Steuerpolitik angepasst. Weitere Erfolge umfassen eine verbesserte Finanzregulierung, die Umsetzung von Maßnahmen zur Einhegung der Privatverschuldung, eine verbesserte Unternehmensführung in mehreren Sektoren und die Ausweitung der öffentlichen Fürsorge, unter der sich die Anzahl der Familien, die Sozialhilfe erhalten, verdoppelt hat. Allerdings gibt es auch mehrere Bereiche, in denen die Umsetzung von Reformen stockt. Hohe Handels- und Transportkosten, anhaltende Inflation und ein wachsender Investitionsbedarf stellen die weitere wirtschaftliche Entwicklung Usbekistans genauso vor Herausforderungen wie die niedrige Wettbewerbsfähigkeit von staatlichen Banken und Unternehmen, die noch immer erheblichen Reformbedarf aufweisen. Die weitere Umsetzung von Reformen in den Bereichen Gesundheit und Bildung steht ebenso aus wie die umfassende Liberalisierung der Preise für Gas, Strom und Bauland. In den sechs Jahren seit dem Beginn der Reformen hat sich zwar einiges getan, aus Sicht vieler Beobachter:innen findet aktuell jedoch eine ernsthafte Verlangsamung des Reformprozesses statt. Es bleibt also abzuwarten, ob die usbekische Führung die kürzliche Verfassungsreform und die noch kürzlichere Wiederwahl von Präsident Mirsijojew als Mandat begreift, weiter konzentriert Reformen umzusetzen, um dem Ziel der Schaffung eines wohlhabenden Staates mit flächendeckender Green Economy näherzukommen.
Aus dem Englischen von Armin Wolking
Anmerkung des Autors:
Der Erstentwurf dieses Beitrags wurde im Januar 2023 bei der OECD präsentiert und hat durch den Input des Teams der OECD Eurasia Division profitiert. Ein überarbeiteter Entwurf wurde beim zweiten EU-Zentralasien-Wirtschaftsforum vorgestellt, das im Mai 2023 in Almaty stattfand. Der hier präsentierte Finalentwurf enthält einige Ergebnisse von Diskussionen, die ich dort geführt habe. Ich danke Bill Tompson, dem Vorsitzenden der OECD Eurasia Division, mich zu beiden Veranstaltungen als Sprecher eingeladen zu haben.
Die im Beitrag verwendeten Statistikdaten sind dem aktuellen Asian Development Outlook entnommen, der im April 2023 von der Asiatischen Entwicklungsbank veröffentlicht wurde.
