Der Besuch von Bundeskanzlerin Angela Merkel Anfang Februar in Warschau weckte ein Interesse, das kein internationales Ereignis in Polen in den vergangenen Jahren hervorgerufen hatte, vielleicht mit Ausnahme des NATO-Gipfels in Warschau im Juli vergangenen Jahres. Die der national-konservativen Regierung nahe stehenden Medien zelebrierten das Treffen mit Jarosław Kaczyński, dem Parteivorsitzenden von Recht und Gerechtigkeit (Prawo i Sprawiedliwość – PiS) und informellen Regierungschef, als symbolische Anerkennung Polens, das in der letzten Zeit in der Europäischen Union als Paria betrachtet wurde. Andere gingen so weit, das Treffen als möglichen Vorläufer für eine neue Kooperation zwischen Warschau und Berlin zu interpretieren, die – endlich! – auf echter, und nicht gespielter, Partnerschaft basieren werde.
Es läuft etwas verkehrt in den Beziehungen zwischen zwei engen Nachbarn und EU-Staaten, wenn ein gewöhnliches Treffen zwischen ihren führenden Köpfen ein Interesse weckt, das in normalen Zeiten von ungleich spektakuläreren Ereignissen hervorgerufen werden würde. Aber die Zeiten sind nicht normal, inklusiv der deutsch-polnischen Beziehungen. Diese wurden in den vergangenen Monaten nicht nur durch die Uneinigkeit über die Gaspipeline Nord Stream 2 und die Flüchtlingskrise belastet, sondern auch durch die Versuche der polnischen Regierung, ein Gegengewicht zu Deutschland in der EU herzustellen (und weniger, eine Übereinstimmung von Interessen zu suchen). Noch essentieller war die Zurückweisung der Idee der Europäisierung und Verwestlichung als herrschendes Prinzip der polnischen Außenpolitik. Es ist jedoch nicht die aktuelle Temperatur der deutsch-polnischen Beziehungen, die die Bedeutung von Merkels Besuch in Polen erklärt, sondern vielmehr die internationale Situation, in der er stattfand. Für beide Länder war dies das wesentlichste bilaterale Gespräch zwischen den politischen Spitzen Deutschlands und Polens seit 1989.
Die Gründe dafür sind offensichtlich. In den kommenden Monaten werden die Vektoren der europäischen Politik neu ausgerichtet. Natürlich wird viel von den Ergebnissen der Wahlen in Frankreich (April/Mai) und Deutschland (September) abhängen. Abgesehen davon ist jedoch klar, dass die Welle des Populismus, die zahlreichen Krisen und die Präsidentschaft Donald Trumps in den Vereinigten Staaten die drei fundamentalen Voraussetzungen verändern, auf denen die Europäische Union bisher aufbaute. Das richtige Verständnis dieses Paradigmenwechsels für die Integration und eine Bewertung der Konsequenzen werden von wesentlicher Bedeutung für die deutsch-polnischen Beziehungen in der unmittelbaren Zukunft sein.
Das Bedürfnis nach Sicherheit
Erstens: Freiheit wurde durch Sicherheit als derjenige Wert ersetzt, der das Denken über die Zukunft Europas strukturiert. Die europäische Integration war vor allem ein Friedensprojekt, nicht ein Freiheitsprojekt. Die Väter Europas wurden von der Überzeugung geleitet, dass Demokratie, die auf Freiheit gründet, die einzige Garantie für die Beendigung der Phase von Konflikten und Krieg auf dem alten Kontinent sein konnte. Die Integration diente vor allem der Liberalisierung (der Märkte) und der fortschreitenden Öffnung (der Grenzen). Ihr Fundament ruht auf den vier Freiheiten, dem freien Verkehr von Menschen, Gütern, Kapital und Dienstleistungen.
Immer häufiger wird Freiheit unter dem Stichwort ihres »Exzesses« diskutiert, und Populisten werden vom wachsenden sozialen Bedürfnis nach Stabilität, Sicherheit und Schutz des Eigentums genährt. Angestellte, die über den Schleuderpreis-Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt (Sozialdumping) besorgt sind, sehen den ökonomischen Patriotismus als eine Möglichkeit, ihre Interessen zu wahren. Für viele Menschen scheint der Preis der Sicherheit (bzw. die Illusion derselben), beispielsweise durch die Wiedereinführung von Grenzkontrollen, nicht übermäßig hoch im Vergleich zu der wahrgenommenen Gefahr durch Terrorismus oder den Veränderungen im lokalen Umfeld infolge von Migration. Das bedeutet, dass die Kraft, die die politische Phantasie der Gesellschaften und Eliten heute am stärksten prägt, nicht mehr der Wunsch nach größerer Öffnung und Integration ist, der den Wandel in Europa die letzten Jahrzehnte bestimmt hat, sondern eher der überwältigende Wunsch, die Sicherheit und Stabilität zu erhöhen.
Das Paradigma der Sicherheit bedeutet, dass der Druck auf die vier Freiheiten zunehmen wird, insbesondere auf die Arbeitnehmerfreizügigkeit. Dies ist ein Bereich, in dem die europäische Elite der Gesellschaft am leichtesten das Signal senden kann, dass sie ihre Sorgen und ihr Sicherheitsbedürfnis versteht. Der österreichische Bundeskanzler Christian Kern hat schon angekündigt, dass er für die österreichischen Bürger das Prioritätsprinzip auf dem österreichischen Arbeitsmarkt einführen will. Aber das Sicherheitsparadigma hat auch bereits Einfluss auf Änderungen der Anti-Terror-Gesetzgebung und der Asylpolitik. Die Erosion der europäischen Standards in diesen Bereichen kann langfristige Folgen haben, denn sie verändert die rechtlichen und psychologischen Grenzen dessen, was vorstellbar und akzeptabel ist.
Rückschläge für Kohäsion – unaufhaltsam?
Zweitens: Die Idee der Kohäsion in der EU schließt den Gedanken unterschiedlicher Integrationsgeschwindigkeiten aus. Die Diskussion, wie die unterschiedlichen Integrationsfähigkeiten und -ambitionen der EU-Mitgliedsstaaten miteinander versöhnt werden können, ist nicht neu. Die Diversifikation der Integration war lange Zeit eine Tatsache – nicht alle Länder gehören dem Schengenraum oder der Eurozone an. Dennoch wurde davon ausgegangen, dass ein unpräzise definierter Horizont des Integrationsprozesses existiere, auf den alle Länder zusteuern, obgleich teilweise in unterschiedlichen Tempi und Choreographien. Die unterschiedlichen Integrationsgeschwindigkeiten wurden eher als notwendiges Übel betrachtet. Das Kohäsionsparadigma findet gegenwärtig keinen Gefallen – Integration in unterschiedlichem Grad wird weniger häufig als Herausforderung, sondern zunehmend als Lösung für die Probleme der EU gesehen. Vertreter dieser Sicht sagen, dass der einzige Weg, die EU vor dem Auseinanderbrechen zu schützen, ist, die Bindungen der Integration zu lockern und den Mitgliedsstaaten mehr Entscheidungsfreiheit zu gewähren, an welchen Projekten sie teilnehmen wollen.
Drittens: Europa hat aufgehört transatlantisch zu sein und ist post-atlantisch geworden. Die EU war immer auch wesentlich ein transatlantisches Projekt. Die Bedeutung der Vereinigten Staaten war nicht allein der Tatsache geschuldet, dass Washington Europa Sicherheitsgarantien anbot. Gleichermaßen wichtig war, dass es eindeutig in Amerikas Interesse lag, dass die Länder Europas vereinigt sind und eng miteinander kooperieren. Präsident Trumps Aussagen und Maßnahmen, den »Brexit« zu loben, andere Länder zu ermutigen, die EU zu verlassen, und die EU als Projekt zu kritisieren, das nur den deutschen Interessen diene, vermögen zu demonstrieren, dass sich dieser Ansatz verändern wird.
Der bekannte deutsche Publizist Josef Joffe definierte die Vereinigten Staaten vor einigen Jahren als »Europas Friedensbringer«, als eine Kraft, die beispielsweise die Konflikte Europas beschwichtigen könne. Amerikas Zurückweisung der Idee, dass die europäische Einheit ein Wert an sich ist, kann Europa mehr Schaden zufügen als irgendein big deal zwischen Washington und Moskau.
Sowohl der »Brexit« als auch die Wahl Donald Trumps haben in Europa und darüber hinaus Diskussionen in Gang gesetzt, die die EU rasch tiefer gehend verändern können als alle bisherigen Rückschläge in Sachen Integration. Es ist interessant und besorgniserregend, dass die ersten Reaktionen in Deutschland und Polen auf beide Herausforderungen nicht unterschiedlicher hätten ausfallen können. Während Trump in Deutschland als Inkarnation des schlechtesten deutschen Stereotyps von Amerika gesehen wird, begrüßte die polnische national-konservative Regierung seinen Aufstieg zur Macht – abgesehen von seinen kontroversen Positionen gegenüber der NATO und Russland – als einen weiteren Sieg einer Anti-Establishment-Bewegung nach Kaczyńskis Sieg. Und während für Berlin der »Brexit« der erste Schritt in Richtung Desintegration Europas bedeuten kann, sieht Warschau hierin den besten Beweis für die größten institutionellen Defizite der EU, die einer fundamentalen Korrektur bedürften. Sowohl Trump als auch die Reformierung der EU sind potentielle Quellen für tief gehende und fatale Spaltungen – ein Grund für Merkel, sich Sorgen zu machen und das Gespräch mit ihrem polnischen Gegenüber zu suchen. Merkel kam nicht nach Polen, um eine neue strategische Partnerschaft zu diskutieren, sondern eher um den neuen durch Europa laufenden Riss anzusprechen. Die wichtigste Frage, die Merkel in Warschau stellte, war: »Was ist Polen bereit zu tun (und zu opfern), um die EU zu stärken und nicht zu schwächen, angesichts dieser noch nie da gewesenen Herausforderungen?«
Es scheint nicht so zu sein, dass sie eine klare Antwort erhalten hätte. In der Tat wird Polens Europapolitik rätselhaft bleiben, so lange ihr aktueller Kurs von Kaczyńskis Launen und Willen abhängt. Und da sein Interesse an Außenpolitik und EU-Angelegenheiten weitgehend nur eine Funktion der Innenpolitik und sein Verständnis jener Themen recht beschränkt ist, ist es keine Überraschung, dass es der polnischen Position zu EU-Schlüsselthemen an Kohärenz und Klarheit mangelt. Anstatt die Politik zu gestalten versuchen die Ministerpräsidentin und der Außenminister herauszufinden, was der Parteivorsitzende gedacht haben könnte, und dementsprechend ihre Rhetorik anzupassen bzw. seine oft widersprüchlichen Aussagen zu erklären.
Suche nach Gemeinsamkeiten
Wird Polen im Zusammenhang mit dem EU-Jubiläumsgipfel im März 2017 eine große Reform des EU-Vertrags anschieben, wie manche vorgeschlagen haben? Während dies für Merkel die Büchse der Pandora ist, hat der Chefberater von Außenminister Witold Waszczykowski bereits mitgeteilt, dass die Vorschläge Polens für die Reformierung der EU fertig seien. Andere Regierungsquellen verneinen, dass dies eine Priorität der kommenden Monate sein werde. Und während Deutschland zu verhindern versucht, dass sich die mittel- und ostmitteleuropäischen Länder gegen Berlin und Brüssel zusammenschließen, scheint Kaczyński einen solchen Block seit langem im Sinn zu haben. Unlängst sagte er in einem Interview in der ungarischen Wochenzeitung »Heti Válasz«, dass die Kooperation der mittel- und ostmitteleuropäischen Länder als Gegengewicht zur gegenwärtigen Führung in Brüssel dienen könne sowie zu den »Bemühungen, in Europa eine totale Hegemonie anzustreben«.
Des Weiteren reagierte das polnische Außenministerium kritisch auf den Brief von Donald Tusk, dem Präsidenten des Europäischen Rates kurz vor dem EU-Sondergipfel in Malta. Waszczykowskis Statement lautete, dass die EU »eine tief gehende Reform braucht«, deren wichtigster Aspekt sein sollte, »die Stimme der Nationalparlamente und die Regierungen der Mitgliedsstaaten zu stärken«. Eine offene Frage bleibt die Haltung Polens zur »flexiblen Integration« und zu einem Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten, was Merkel unlängst unterstützte. Kaczyński wies diese Idee in seinem Fernsehinterview nach dem Besuch der Bundeskanzlerin zurück. Gleichzeitig ist eine gewisse Flexibilisierung der Integration, die den Mitgliedsstaaten erlaubt, aus manchen Integrationsprojekten auszusteigen, offenkundig Bestandteil der aktuellen EU-Vision Polens.
Auch die Beziehungen zu den Vereinigten Staaten werfen Fragen auf. Polens Präsident Andrzej Duda lud Trump zu einem Gipfel der so genannten Dreimeeresinitiative, ein Kooperationsformat der Staaten zwischen Ostsee, Adria und Schwarzem Meer, in Breslau (Wrocław) im Juni dieses Jahres ein. Dies könnte die Sorge hervorrufen, dass Polen, gemeinsam mit einer Gruppe der Länder der Region, gegenüber den USA unabhängig initiativ werden will, und das nicht unbedingt koordiniert mit den übrigen EU-Ländern.
Vor diesem Hintergrund war Merkels Besuch in Warschau weder ein Durchbruch noch die Eröffnung eines neuen Kapitels in den Beziehungen zwischen Berlin und Warschau. Weitere Treffen wurden angekündigt und es wird noch viel zu diskutieren und zu klären sein, wenn die erste Riege der deutschen und der polnischen Politik wieder zusammensitzen werden. Der Einsatz für die bevorstehenden Entscheidungen ist sehr hoch für Polen. Der neue sanftere Ton gegenüber Deutschland und die Annäherungsversuche gegenüber Berlin stehen mit der relativen Entfremdung Polens in der EU in Zusammenhang. Sein ersehnter Hauptpartner Großbritannien hat sich entschlossen, aus der EU auszutreten, die Visegrád-Gruppe ist zu disparat und zu schwach, um sich auf sie verlassen zu können, und die Vereinigten Staaten sind unberechenbar geworden. Warschau muss daher entscheiden, ob es die mögliche Flexibilisierung der EU-Integration als eine Gelegenheit nutzen möchte, sich mit Deutschland und anderen Schlüsselpartnern einzulassen oder abseits zu stehen. Zweifellos wird Polens Position in der EU davon abhängen, in welchem Maße es vorbereitet ist, Verantwortung für die EU als Ganzes zu übernehmen. Das Ausmaß der Solidarität, das andere Länder Polen entgegenbringen, wird davon abhängen, wie fest Polen in der EU und ihren Hauptkooperationsfeldern verankert ist. Die Zugehörigkeit zu diesen Kreisen (Euro, Migrationspolitik, Verteidigungspolitik) wird sich in hohem Maße verschränken und Deutschland wird im Kern von allen sein. Polens Priorität sollte sein, die Verbindungen mit der EU zu stärken, und nicht, sie zu schwächen. Es sollte sich außerdem zurückhalten, Schritte zu unternehmen, die die europäische Einheit zerstören könnten. Auch sollte nichts unternommen werden, um die engen Beziehungen der EU und Polens mit den USA über die rote Linie der prioritären Bedeutung der europäischen Kohäsion hinaus aufrechtzuerhalten.
Wenn Polen diesen strategischen Kurs annimmt, könnte dies einige überfällige und schwierige Diskussionen mit Berlin über Fragen ermöglichen, bei denen etwas mehr Flexibilität im Denken und Handeln auf deutscher Seite willkommen wäre. Dies umfasst Widersprüchlichkeiten in der deutschen Russlandpolitik (hart gegenüber Donbass und Krim, aber eine Politik der offenen Tür für die Interessen des Energiekonzerns Gazprom in Mitteleuropa) und ein unzureichendes Verständnis für die Dilemmata der strategischen wirtschaftlichen Modernisierung Polens – beides sind auch europäische Probleme. Wird Merkels Besuch in Warschau der deutsch-polnischen Partnerschaft Auftrieb geben in einem Europa, das auf Vertrauen gegründete Beziehungen mehr denn je braucht? Dies wird sich erst noch zeigen.
Übersetzung aus dem Englischen: Silke Plate
Eine kürzere Textversion in englischer Sprache wurde beim European Council on Foreign Relations (ECFR) veröffentlicht. <http://www.ecfr.eu/article/commentary_pariah_no_more_poland_weighs_its_options>
