Einleitung
In den Jahren 2014–2016 kam die Ukraine an einen Scheideweg. Einerseits sieht sich das Land weiterhin vor der Herausforderung tiefgreifender demokratischer Reformen, wie sie während der Revolution der Würde gefordert wurden. Andererseits ist die Ukraine durch den ungelösten bewaffneten Konflikt im Osten und die Okkupation im Süden des Landes gebunden. Die strategischen Dokumente der Ukraine, einschließlich des Koalitionsvertrages, der Strategie 2020 und des Aktionsprogramms des Ministerkabinetts, haben über 60 Bereiche definiert, die einer Systemänderung bedürfen. Der Nationale Reformrat (NRR) hat für 2015 18 von ihnen den Vorrang gegeben. Dabei bildeten die Dezentralisierung, Korruptionsbekämpfung und juristische und Wahlreformen die Eckpfeiler. Bezugnehmend auf den letzten Bericht des NRR wurde geschätzt, dass 59 % des gesamten Reformplans zur Bekämpfung der Korruption im Jahr 2015 umgesetzt worden sind.
Korruption ist ein zentrales und systemisches Problem, das bereits dauerhaft die ökonomische und soziale Entwicklung und ebenso die Reformvorhaben in der Ukraine beeinträchtigte. Die Korruptionskontrolle, einer der Maßstäbe des »Worldwide Governance Indicators« der Weltbank, ist in den vergangenen fünf Jahren (2010–2014) fast unverändert geblieben. Nur 17 % aller Länder der Welt liegen hinter der Ukraine. Der »Corruption Perception Index« von Transparency International führte die Ukraine im Jahr 2015 auf dem 130. von 167 Rängen (mit 27 von 100 Punkten). Laut einer Erhebung von UNITER (Anti-Corruption Perception Survey) wird Korruption als das Ergebnis einer Reihe von Einflüssen und verschiedener Faktoren wahrgenommen und zwar: des Bedürfnisses von Politikern und Beamten, ihr öffentliches Amt zur persönlichen Bereicherung zu nutzen; des Fehlens eines politischen Willens auf jeder Ebene des politischen Prozesses (bis hin zu Präsident und Premierminister), die Korruption zu bekämpfen; und der Gewohnheit der Bürger, ihre Probleme mit Hilfe von Korruption zu lösen, z. B. in Form von Bestechung etc. Nach einer Meinungsumfrage des Internationalen Instituts für Soziologie in Kiew (IISK), die innerhalb des »Anti Corruption Perception Survey 2015«-Projektes von UNITER vom 15. August – 17. September 2015 durchgeführt wurde, halten 24 % der Befragten die einfachen Bürger für hauptverantwortlich, der Korruption entgegenzuwirken, obwohl alle Einwohner der Ukraine glauben, dass auf jeder Regierungsebene das Interesse fehlt, die Korruption zu bekämpfen. Was sich in den letzten beiden Jahren dramatisch verändert hat, ist, dass fast 65 % der Einwohner Bestechung nicht mehr rechtfertigen. Gleichzeitig halten 85,5 % der Ukrainer Korruption in der ukrainischen Gesellschaft für überaus weit verbreitet. Ein Drittel der Ukrainer glaubt sogar, dass Korruption häufiger ist, als vor dem Euromaidan (2013). Trotz der Kritik an Fällen von Vetternwirtschaft auf höherer Ebene, bestechen die Bürger regelmäßig Staatsbedienstete, um die ineffiziente Arbeit des öffentlichen Dienstes zu beschleunigen und sehen dabei selten wie die nachteilige Wirkung dieser kleinen Bestechungen eine umfassende Kultur des bad governance und der Straffreiheit nährt.
Die Anti-Korruptions-Gesetzgebung nach dem Euromaidan
Unabhängig von der soziologischen Dimension, liefern rechtliche und institutionelle Transformationen einige Hinweise auf den Fortschritt im Bereich der Korruptionsbekämpfung. Nach fieberhaften Verhandlungen wurden im Oktober 2014 die wesentlichen Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen festgelegt. Das Parlament verabschiedete das Gesetzespaket zur Korruptionsbekämpfung. Als Ergebnis gibt es in der ukrainischen Gesetzgebung gegenwärtig fünf Kernstücke zur Korruptionsbekämpfung.
Mit dem Gesetz »Über die Nationale Anti-Korruptions-Behörde der Ukraine« wird auf staatlicher Ebene eine 700 Mann starke Ermittlungsbehörde zur Unterdrückung der Korruption geschaffen, die zu Bestechungsfällen auf höherer Ebene ermitteln wird (die entweder von hochrangigen Staatsbediensteten begangen wurden oder in denen es um erhebliche Geldbeträge geht).
Das Gesetz »Zu den Grundlagen einer Anti-Korruptions-Politik in der Ukraine (Antikorruptions-Strategie) für 2014–2017« sieht einen mittelfristigen Aktionsplan zur Anti-Korruptions-Arbeit vor, der solche Dinge wie die Messbarmachung von Interessenskonflikten im Management, die Einschätzung des Korruptionslevels, die Etablierung eines integren öffentlichen Dienstes, die Vermeidung von Korruption in Politik, Wirtschaft und Justiz, die Straffung der Vergabe öffentlicher Aufträge, etc. vorsieht. Der Nationale Aktionsplan zur Operationalisierung der Strategie ist bis Ende Januar 2015 vom Justizministerium in enger Zusammenarbeit mit anderen Behörden und Dienststellen als auch der Zivilgesellschaft zu entwickeln.
Das Gesetz »Zur Korruptionsprävention« sieht ein umfangreiches Verfahren der Korruptionsverhinderung, inklusive der Gründung einer Nationalen Agentur zur Verhinderung von Korruption (eine zentrale Regierungsbehörde für Korruptions-Prävention), vor. Außerdem beinhaltet es eine strengere Regelung bei Fällen von Interessenskonflikten, die Überprüfung von Vermögenswerten und Lebensstil, die Kontrolle der Ethik im öffentlichen Dienst, die Prüfung von Schenkungen, etc. Erwartet wurde, dass die Nationale Agentur zur Verhinderung von Korruption im April oder Mai 2015 ihre Tätigkeit aufnehmen könnte. Sie nahm ihre Arbeit aber immer noch nicht auf.
Das Gesetz »Zur Identifikation der letztbegünstigten juristischen Personen und öffentlichen Akteure« erlaubt die Aufdeckung von durch Briefkastenfirmen in Übersee verschleierten Identitäten sowie der eigentlichen Nutznießer eines Unternehmens.
Das Gesetz »Über die Änderung der Straf- und Strafprozessordnung der Ukraine zur zwingenden Haftung für Verbrechen gegen die Grundlagen der nationalen Sicherheit und für Korruptionsdelikte« führt die Idee von Gerichtsverfahren »in-absentia« gegen mutmaßliche Kriminelle, die wegen Schwerverbrechen, der Finanzierung von Terrorismus oder Geldwäsche (einschließlich früherer Funktionäre der Regierung Janukowitsch) angeklagt sind, ein.
Darüber hinaus führte das »Gesetz zu Open Data« im April 2015, den Begriff »Open Data« ein. Es ordnet an, dass Informationen in einem maschinenlesbaren Format zur Verfügung gestellt werden und dass der Öffentlichkeit eine Reihe nationaler Datenbanken zugänglich gemacht werden sollen, die wichtige öffentliche Daten enthalten (Informationen über öffentliche Beschaffung, das staatliche Verzeichnis juristischer Personen, städtische Bebauungspläne, etc.). Seit kurzem können Informationen (mit der Möglichkeit der Suche nach Personennamen) über Eigentümer oder andere Rechteinhaber von Immobilien, Land oder Fahrzeugen, eingesehen werden. Solche Informationen müssen online frei zugänglich sein. Die Änderungen sollen die Festlegung und den Schutz des Eigentums sowie die Feststellung von Korruption und illegaler Bereicherung von Beamten erleichtern.
Im Oktober 2015 verabschiedete das Parlament komplexe Ergänzungen zu der Gesetzgebung, um die Transparenz der Finanzierung politischer Parteien und Wahlkampagnen zu gewährleisten (s. Ukraine-Analysen 164). Das Gesetz ermöglicht eine staatliche Finanzierung von Parteien in Abhängigkeit von der Anzahl ihrer Wählerstimmen bei den Parlamentswahlen und berücksichtigt auch die Parteien, die in der Vergangenheit an der Prozenthürde gescheitert sind. Ein System der Transparenz durch Rechenschaftslegung der Parteien und die staatliche Aufsicht über die Parteienfinanzierung wurde realisiert. Bei korrekter Umsetzung des Gesetzes kann dies entscheidende Konsequenzen für das politische System des Staates haben.
Im November 2015 machte das Parlament einen erneuten Versuch, die Schaffung eines politischen Umfeldes zur besseren Korruptionsbekämpfung in der Ukraine endgültig abzuschließen und stimmte für das Gesetz zur Gründung einer Behörde zur Vermögensrückgewinnung, das Gesetz zur außerordentlichen Konfiskation des Besitzes korrupter Beamter sowie für das Gesetz zur Beschlagnahme von Vermögen. Alle drei Gesetze waren maßgeblich für die Annahme der Rahmenbedingungen des Plans zur Visa-Liberalisierung für die Ukraine. In der Behörde für Vermögensabschöpfung sollen gewählte Vertreter beschlagnahmte Vermögenswerte verwalten, mit anderen Ländern kooperieren und an der Vertretung ukrainischer Interessen an ausländischen Gerichtshöfen teilhaben. Das Gesetz zur Vermögenshaftung erlaubt die Beschlagnahmung eines Vermögens, das als Beweis einer Straftat oder krimineller Aktivitäten dienen könnte. Das Gesetz zur besonderen Beschlagnahmung des Besitzes setzt den Akzent auf Bestechungsversuche, Geldwäsche, Terrorismus, Drogenhandel und verwandte Straftaten.
Die derzeitige Anti-Korruptions-Struktur in der Ukraine
Nach der Einführung der neuen Gesetzgebung zur Korruptionsprävention und –ermittlung hat sich das Feld der Akteure im Bereich der Korruptionsbekämpfung verändert. Seit Mitte 2015 sieht die neu geschaffene Struktur wie folgt aus:
Der Nationale Rat für Korruptionsbekämpfung
Der Nationale Rat für Korruptionsbekämpfung wurde 2014 als Beratungsgremium unter dem Präsidenten der Ukraine geschaffen. Er hat de jure, jedoch nicht de facto wirkliche Macht, weil die Arbeit des Rates nicht operationalisiert und nicht in die Strukturen zur Korruptionsbekämpfung in der Ukraine eingebunden ist. In Einklang mit dem Gesetz ist der Rat befugt: 1) Vorschläge zur Etablierung, Aktualisierung und Verbesserung der Anti-Korruptions-Strategie auszuarbeiten und zu unterbreiten; 2) eine systemische Analyse der Korruptionsprävention und -bekämpfung, der Effizienz der Umsetzung der Anti-Korruptions-Strategie und der Bemühungen zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption durchzuführen; 3) vereinbarte Vorschläge zur Verbesserung der Koordination und Zusammenarbeit der verschiedenen in die Korruptionsprävention und –bekämpfung eingebundenen Instanzen vorzubereiten und zu unterbreiten; 4) den Status und die Förderung der Umsetzung der Empfehlungen der Staatengruppe gegen Korruption (GRECO), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) und anderer führender internationaler Anti-Korruptions-Einrichtungen zu bewerten und die Effektivität der internationalen Zusammenarbeit der Ukraine in diesem Bereich zu steigern; 5) einen Beitrag zur Schaffung methodischer Rahmenbedingungen zur Verhinderung und Bekämpfung von Korruption zu leisten. Bisher trat der Rat nur einige Male zusammen, ohne nennenswerte Einigungen zu erzielen.
Nationale Anti-Korruptions-Behörde der Ukraine (NABU)
Nach der von großem Medieninteresse begleiteten öffentlichen Auswahl und Ernennung eines Direktors für die Nationale Anti-Korruptions-Behörde war der wichtigste Hebel des Staates für die Untersuchung und Strafverfolgung von Korruption (spezielle Ermittlungsbehörde) geschaffen. Seit Juni 2015 ist die NABU besetzt. In diesen sieben Monaten wurden 307 Mitarbeiter durch öffentliche Ausschreibungen unter Aufsicht des öffentlichen Kontrollrates, der von zivilgesellschaftlichen Aktivisten geschaffen wurde, angeworben. Zwei von sieben Regionalbüros wurden im Dezember 2015 eröffnet. Bis vor kurzem war der NABU aufgrund des Fehlens eines Korruptions-Sonderermittlers nicht funktionsfähig, und erst im Dezember 2015 konnten Untersuchungsverfahren eingeleitet werden. Vollständige Ermittlungsverfahren durch diese Sonderermittlungsbehörde zur Korruption auf hoher Ebene wurden erst vor kurzem aufgenommen.
Die Dienststelle des Korruptions-Sonderermittlers (DKSE)
Die Wahl des Leiters der DKSE, einer Spezialeinheit innerhalb der Dienststelle des Generalstaatsanwalts, wurde von einem mit der Zusammensetzung der Wahlkommission verbundenen Skandal überschattet. Der Generalstaatsanwalt entsandte Stellvertreter in die Kommission, die in einen Korruptionsskandal verwickelt waren und kein öffentliches Vertrauen genossen. Trotz erheblichen öffentlichen und internationalen Drucks ersetzte der Generalstaatsanwalt nur zwei der vier von ihm nominierten Personen. Der Ausgang der Wahl wurde jedoch trotzdem als transparent wahrgenommen und der Korruptions-Sonderermittler wurde im November 2015 ernannt. An dieser Stelle sei zu erwähnen, dass der stellvertretende Generalstaatsanwalt Vitalij Kasko, in hohem Maße unterstützt von der internationalen Gemeinschaft, einer der Kandidaten für das Amt gewesen ist. Da er jedoch in Opposition zu dem in die Kritik geratenen Generalstaatsanwalt stand, wurde er von dessen Vertretern in der Wahlkommission nicht unterstützt. Letzten Endes wurde keiner der externen Kandidaten zum Leiter einer der regionalen Dienststellen ernannt.
Aufgrund der nächsten unerwünschten Arbeitsteilung trat im Februar 2016 der stellvertretende Generalstaatsanwalt zurück. Obwohl der frühere stellvertretende Generalstaatsanwalt Vitalij Kasko und der derzeitige stellvertretende Generalstaatsanwalt David Sakvarelidze als Beförderer des Wandels in der Staatsanwaltschaft wahrgenommen wurden, wurden ihre Bemühungen durch den sowjetisch geprägten vollkommen korrupten und hierarchischen Aufbau der Staatsanwaltschaft abgewertet. Solch eine Struktur verhindert eine Reform des Strafrechts und erschwert die Prozessunabhängigkeit des Staatsanwaltes.
Nationale Agentur zur Verhinderung von Korruption (NAVK)
Die Gründung der NAVK ist eine weitere endlose Geschichte. Sie ist durch das Gesetz zur Verhinderung von Korruption als Kollegialbehörde (fünf hochrangige, unabhängige Kommissionsmitglieder) zuzüglich eines Sekretariats und möglicher regionaler Ableger vorgesehen. Sie ist mit den folgenden Funktionen ausgestattet, die sie zu einer Regulierungsbehörde der Korruptionsverhinderung und einer analytischen Instanz machen: Lenken von Interessenskonflikten und Überwachen des ethischen Verhaltens von Beamten; Überprüfen von Vermögensangaben und Führen des Einheitlichen Staatsregisters über Vermögensangaben (online frei zugängliche Datenbank für die Einreichung und Überprüfung von Vermögensangaben); Unterstützen von Regierungsbehörden bei der Durchführung der Bewertung von Korruptionsrisiken; Vorbereiten und Umsetzen von Anti-Korruptions-Programmen; Organisieren von Anti-Korruptions-Kursen und Fortbildungen für Beamte; Durchführen von Öffentlichkeitsarbeit und Sensibilisierungskampagnen; Analysieren des Korruptions-, Präventions- und Strafverfolgungsniveaus in der Ukraine, Erstellen des Nationalen Berichts zur Korruptionsbekämpfung; Koordinieren der Einhaltung internationaler Standards; Entwerfen wichtiger Gesetze und Vorschriften; Operationalisieren der Nationalen Anti-Korruptions-Strategie mithilfe des dafür vorgesehenen staatlichen Programms (Nationaler Aktionsplan – sobald er vom Justizministerium erarbeitet wurde).
Im Sommer 2015 scheiterte der Ernennungsprozess für die Kommissionsmitglieder der NAVK aufgrund der Versuche der Regierung, Einfluss auf die Wahlergebnisse zu nehmen. Nach der erneuten Einberufung des Wahlkomitees wurden in der nächsten Wahlrunde drei von fünf NAVK-Mitgliedern gewählt und am 11. Dezember 2015 unverzüglich von der Regierung ernannt. Die Ernennung wurde von einigen Mitgliedern der NAVK-Wahlkommission in Frage gestellt, die beim Gericht wegen Verstoßes gegen die Wahlbestimmungen Berufung einlegten. Während der Zeitpunkt der ersten Anhörung in dieser Sache auf Ende März 2016 festgelegt wurde, setzte die Wahlkommission den Wettbewerb um die beiden verbliebenen Positionen fort. Unterdessen lehnte eines der drei neu gewählten Mitglieder der NAVK, das Parlamentsmitglied Viktor Tschumak, seine Ernennung offiziell ab. Er begründete dies damit, dass die NAVK nicht offiziell als Rechtsträger registriert sei und dass die jüngste Gesetzesänderung der Agentur einiger seiner Kernfunktionen beraube. Am 9. März 2016 wird die Wahlkommission eine neue Ausschreibung für die Position des fünften Kommissionsmitglieds veröffentlichen. Es wird erwartet, dass die NAVK Ende März aus vier Mitgliedern bestehen wird, womit sie automatisch zu einem vollständigen Gremium werden wird.
Anti-Korruptions-Richtlinien und der Plan zur Visaliberalisierung für die Ukraine
Die Gespräche zur Visaliberalisierung zwischen der EU und der Ukraine wurden im Oktober 2008 aufgenommen. Im November 2010 präsentierte die Europäische Kommission der ukrainischen Regierung einen Aktionsplan zur Visaliberalisierung (VLAP). Der VLAP legt – mit Blick auf Umsetzung einer Gesetzgebung, verschiedener Richtlinien und eines institutionellen Rahmens (Phase 1) sowie zur Sicherstellung der erfolgreichen und nachhaltigen Umsetzung (Phase 2) – eine Reihe präziser Standards für vier »Blöcke« technisch relevanter Fragen fest.
Am 18. Dezember 2015 veröffentlichte die Europäische Kommission ihren sechsten Bericht über die Fortschritte der Ukraine bei der Umsetzung des Aktionsplans zur Visaliberalisierung. Der 12 Seiten starke Bericht billigte den Antrag der Ukraine und bestätigte, dass die Ukraine bereit und in der Lage sei, Visafreiheit mit der EU einzugehen. Allerdings enthält der Rahmenplan folgende Anti-Korruptions-Bedingungen: Es muss sichergestellt werden, dass die Nationale Antikorruptions-Behörde, die auf Korruption spezialisierte Staatsanwaltschaft und die Nationale Agentur zur Verhinderung von Korruption im ersten Quartal 2016 vollständig einsatzbereit sind. Mit der Überprüfung von Vermögenswerten und möglichen Interessenskonflikten von Beamten, die auf Positionen arbeiten, die für Korruption am anfälligsten sind, wird gleich im Anschluss begonnen. Die institutionelle Leistungsfähigkeit zur Rückgewinnung und Verwaltung von Vermögenswerten wird verbessert. Die Rechtsvorschriften über die Verfahren zur Beschlagnahmung von Vermögenswerten und zur außerordentlichen Beschlagnahmung werden – im Hinblick auf die volle Funktionalität der Behörde zur Vermögensrückgewinnung – verabschiedet. Darüber hinaus werden die erforderlichen Finanzmittel für einen gut funktionierenden institutionellen Rahmen zur Korruptionsbekämpfung im Staatshaushalt von 2016 vorgesehen. Nachdem die Europäische Kommission ihren Vorschlag zur Gewährung von Visafreiheit für die Ukraine vorgelegt hat, kann dieser nun vom Europäischen Rat und vom Europäischen Parlament ratifiziert werden.
Gleichzeitig verschiebt allerdings die Gesetzgebung die Einführung des Systems zur elektronischen Abgabe der Vermögenserklärung auf 2017. Vor kurzem wurden zwei Gesetzesentwürfe zur Behebung dieser Bestimmung ins Parlament eingebracht. Über einen dieser Gesetzesentwürfe wurde am 16. Februar 2016 abgestimmt. Trotzdem wurde die Situation nur dadurch verschlechtert, dass die strafrechtliche Verantwortung für falsche Angaben in der Vermögenserklärung auf 2017 verschoben, die Schwelle für das deklarierte Vermögen erhöht und der Kreis der den zur Vermögensdeklaration verpflichteten nahestehenden Personen neu definiert wurde. Die geltende Gesetzgebung widerspricht somit eindeutig der Verpflichtung der Ukraine gegenüber der EU und dem IWF, im ersten Quartal 2016 ein neues System zur Abgabe von Vermögenserklärungen einzuführen. Auch die Verzögerung im Aufbau der NAVK gefährdet die praktische Einführung eines elektronischen Systems zur Abgabe der Vermögenserklärung. Es ist diese Behörde, die für die Einführung des neuen Systems bürgen und in diesem Zusammenhang eine Reihe entscheidender Verordnungen umsetzen soll. Es wurde zugesagt, das neue Gesetz im März 2016 zu überprüfen, weil es die Wirkung eines elektronischen Registers zur Abgabe der Vermögenserklärung, das mit Unterstützung des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) entwickelt wurde, nivelliert.
Beispiel für eine erfolgreiche Anti-Korruptions-Initiative
Gleichzeitig sind die lokalen Anti-Korruptions-Initiativen optimistischer, als die nationalen. Vertreter der Zivilgesellschaft auf regionaler Ebene haben das Bewusstsein und die Kapazitäten geschaffen, um die Umsetzung der Anti-Korruptions-Agenda auf regionaler Ebene anzugehen. Zum Beispiel wurzelte ein Pilotprojekt zur transparenten öffentlichen Auftragsvergabe, genannt Prozorro, im zivilgesellschaftlichen Bereich. Anfangs nur von einzelnen staatlichen Stellen, Betrieben und Kommunalbehörden für Beschaffungen unterhalb des Schwellenwertes genutzt, wird es nun auf Regierungsebene eingesetzt und ist auf das staatliche Portal verschoben worden. Aufgrund des neuen Gesetzes zur öffentlichen Auftragsvergabe, das im Februar 2016 in Kraft trat, wird es für Ausschreibungen im ganzen Land nutzbar gemacht werden. Dieses Pilotprojekt zur elektronischen öffentlichen Auftragsvergabe ermöglicht dem Staat eine transparente und wettbewerbsfähige Auftragsvergabe. Allein im Jahr 2015 wurden auf diese Weise eine halbe Milliarde Hrywnja (ca. 17 Mio. Euro) eingespart.
Schlussfolgerungen
Kurz gesagt waren staatliche Akteure die treibende Kraft des Wandels. Gleichzeitig war der bisher demonstrierte politische Wille von unterschiedlichen Motivationen geprägt. Es war z. B. der Versuch, unmittelbar auf die Forderungen des Maidan zur Korruptionsbekämpfung zu antworten, ein opportunistischer Schachzug in Anbetracht der bevorstehenden Wahlen (die erste und zweite Lesung des Gesetzespakets zur Korruptionsbekämpfung fand in der vorletzten und letzten Parlamentssitzung des Jahres 2014 statt) oder auch der Wunsch, politisches Kapital aus den Plänen zur Einführung der Visafreiheit zu schlagen etc. Der Kampf um ein effektives System zur elektronischen Vermögenserklärung wird entweder echten Einsatz für die Reformen beweisen, die zur Visafreiheit für die Ukraine führen werden oder den Wunsch, illegale Bereicherung weiterhin zu tarnen und den Status quo zu erhalten. Der Trend zu E-Government und Open Data wird für Veränderungen mit Hilfe einer Bottom-Up-Strategie sorgen und Möglichkeiten zur Bestechung auf allen Ebenen beseitigen.
Übersetzung aus dem Englischen: Alena Göbel
