Die Ukraine war nie besonders begeistert von der Östlichen Partnerschaft. Der Grund dafür ist, dass sie stets hinter den Erwartungen der Ukraine zurückblieb und keine Instrumente zur Vertiefung der Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine über die bilaterale Agenda hinaus bot. Als die ÖP 2009 ins Leben gerufen wurde, bot sie im Wesentlichen keine neuen Instrumente zur Stärkung oder Vertiefung der Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine. Im Grunde diente die ÖP dazu, das der Ukraine bereits unterbreitete Angebot auf weitere Länder östlich der EU im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik auszuweiten.
Die wichtigsten Komponenten waren das Assoziierungsabkommen mit einer Vertieften und umfassenden Freihandelszone (AA-DCFTA) als integraler Bestandteil sowie die Aussicht auf visumfreies Reisen. Die Ukraine verhandelte mit der EU bereits über beide Instrumente, als diese den anderen Ländern angeboten wurden. Darüber hinaus blieb die ÖP hinter der Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft zurück, was für die Ukraine damals ein zentrales Thema war. Nun, noch am Anfang der zweiten Dekade der ÖP, wo von der EU erwartet wird, dass sie einen aktualisierten Rahmen für die Beziehungen zu ihren östlichen Nachbarn anbietet, hat die Ukraine erneut große Ambitionen – denen die EU jedoch offenbar nicht gewillt ist, nachzukommen.
Gegenwärtig gibt es zwei zentrale Erwartungen der Ukraine an die EU: Erstens wirksame Mechanismen, die eine tiefere Integration in den EU-Binnenmarkt ermöglichen und zweitens Sicherheitsvorkehrungen, die der Ukraine helfen würden, der militärischen Aggression Russlands zu widerstehen. Man könnte eine dritte Komponente hinzufügen, die vor allem von der (inter-) nationalen Zivilgesellschaft und der Expertencommunity befürwortet wird: ein größeres Engagement der EU bei der Förderung von Rechtsstaatlichkeit, Demokratisierung und Good Governance.
Die im März 2020 veröffentlichte Mitteilung der Europäischen Kommission »Die Politik der Östlichen Partnerschaft nach 2020 – Stärkung der Widerstandsfähigkeit – eine Östliche Partnerschaft, die Ergebnisse für alle bringt« bleibt hinter diesen Erwartungen zurück. Obwohl die Mitteilung ein breites Spektrum von Politikbereichen abdeckt und von einer verstärkten Unterstützung der Gesellschaft in den ÖP-Ländern spricht, bietet sie keinen neuen großen Rahmen, der die zweite Dekade der ÖP signifikant aufwerten würde. In vielem entspricht das Dokument nicht den Erwartungen der drei assoziierten ÖP-Länder (Georgien, Moldau und Ukraine), auf sie zugeschnittene und weitergehende Möglichkeiten einer vertieften EU-Integration zu erhalten.
Was hat die EU in der Ukraine erreicht?
Unabhängig davon, wie die ÖP von Entscheidungsträgern, Experten und anderen Akteuren in der Ukraine bewertet wird, wäre es fair, anzuerkennen, dass die EU in den letzten zehn Jahren viel in der Ukraine erreicht hat.
Erstens haben sich die ukrainische Gesellschaft und das politische Spektrum um die Idee der europäischen Integration herum konsolidiert. Seit den frühen Jahren der Unabhängigkeit vollzog die Ukraine stets einen Balanceakt zwischen der EU und Russland, wobei ungefähr gleich große Bevölkerungsteile die Integration in die EU und die Integration in das von Russland geführte Integrationsprojekt, die Eurasische Wirtschaftsunion (EAEU) unterstützten. Nach der »Revolution der Würde« änderte sich die Situation, und seitdem gibt es in der ukrainischen Gesellschaft eine klare pro-europäische Mehrheit, die in allen ukrainischen Regionen unterstützt wird (eine absolute Mehrheit im Westen und im Zentrum des Landes und eine relative Mehrheit im Süden und Osten, verglichen mit der Option, der EAEU oder keiner von beiden beizutreten). Es besteht kein Zweifel, dass der Kreml mit der Annexion der Krim und der militärischen Intervention im Donbas die Ukraine noch weiter von Russland entfernt hat. Doch zuvor war es die Aussicht auf das Assoziierungsabkommen mit der EU, die den aktivsten Teil der ukrainischen Gesellschaft konsolidierte und im November 2013 zu den Protesten gegen die Hinwendung Janukowytschs zu Russland führte.
Sechs Jahre später sprechen sich 52,6 Prozent der Bevölkerung für einen EU-Beitritt aus (gegenüber 12,9 Prozent für einen Beitritt zur EAEU und 24 Prozent, die keinem der beiden Blöcke beitreten würden). Vor dem Maidan sprachen sich im Mai 2013 lediglich 41,7 Prozent für einen EU-Beitritt aus und 31 Prozent waren für einen Beitritt zur EAEU (13,5 Prozent waren für keinen der beiden Blöcke). Seit 2014 unterstützten alle Parlamentsfraktionen – mit Ausnahme der pro-russischen Parteien »Oppositionsplattform – Für das Leben« und dem »Oppositionsblock«– die europäische Integration. Im Februar 2019 wurde die pro-europäische Unterstützung besonders deutlich, als das ukrainische Parlament den Beitritt zur EU und zur NATO als außenpolitische Ziele in der Verfassung verankerten.
Zweitens ist die EU von einem externen Partner zu einem gewichtigen Akteur im innenpolitischen Reformprozess in der Ukraine geworden. Schon vor der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens gab es im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) Aktionspläne, in denen sich die Ukraine zur Umsetzung von Reformen verpflichtete, die wiederum von der EU in jährlichen Monitoring-Berichten bewertet wurden. Die Hilfe der EU richtete sich gezielter auf die Unterstützung der Reformprozesse aus, und eine Reihe von Instrumenten, die ursprünglich für die EU-Beitrittsländer entwickelt worden waren, wurden auf die Länder der ÖP ausgeweitet. Die Visaliberalisierung wurde mit klaren und eindeutigen Konditionen verbunden und trug wesentlich zur Einführung wichtiger Reformen zur Korruptionsbekämpfung bei. So enthielt der Aktionsplan zur Visa-Liberalisierung (VLAP), den die Ukraine von 2011 bis 2016 umsetzte, sehr konkrete rechtliche und institutionelle Anforderungen zur Verhinderung und Bekämpfung der (politischen) Korruption, und die EU überwachte deren Umsetzung sehr genau. Nachdem die Anforderungen erfüllt waren (darunter die Einrichtung des Nationalen Antikorruptionsbüros und der Sonderstaatsanwaltschaft zur Korruptionsbekämpfung, sowie menschenrechtliche Anforderungen wie die Antidiskriminierungsgesetzgebung), genehmigte die EU im Juni 2017 das visumfreie Reisen für Ukrainer.
Das Assoziierungsabkommen mit tiefer und umfassender Freihandelszone (Deep and Comprehensive Free Trade Area, AA-DCFTA), das die Ukraine und die EU im Juni 2014 unterzeichneten, steht ganz im Zeichen der Angleichung der Ukraine an EU-Normen und -Standards, deren Einführung mit der Öffnung des EU-Binnenmarktes in den jeweiligen Bereichen belohnt werden soll. Mit dem Inkrafttreten des AA-DCFTA sind die Normen und Standards der EU zu einem wichtigen Teil des Policy-Prozesses in der Ukraine geworden und umfassen verschiedene Politikbereiche. Tatsächlich ist die bilaterale EU-Ukraine-Agenda sehr detailliert und technisch.
Darüber hinaus äußerten sich EU-Beamte (zumeist die EU-Botschafter in der Ukraine) offener über den innenpolitischen Reformprozess, indem sie bestimmte politische Entscheidungen und Prozesse befürworteten oder kritisierten. Bei Besuchen von EU-Beamten in der Ukraine wurden Treffen mit Vertretern der Zivilgesellschaft – oft vor offiziellen hochrangigen Terminen – und die Einbeziehung ihrer Expertise zur normalen Praxis.
Drittens hat dank einer Reihe von Instrumenten, die in Verbindung mit der Visumfreiheit den zwischenmenschlichen Austausch und die tägliche berufliche Zusammenarbeit zwischen der EU und der Ukraine gefördert haben (und die mehrere Zielgruppen abdecken, von Studierenden über Beamte bis hin zu verschiedenen Berufsgruppen), eine gesellschaftliche und praktische Integration zwischen der EU und der Ukraine stattgefunden. Diese gesellschaftliche Ebene ist entscheidend, um die Umsetzung politischer Entscheidungen zu unterstützen und eine erfolgreiche europäische Integration zu gewährleisten.
Die multilaterale Dimension der Östlichen Partnerschaft hat bisher jedoch nur einen begrenzten Nutzen gehabt. Bis vor Kurzem diente sie dem Austausch der politischen Eliten, der Zivilgesellschaft und anderer Berufsgruppen in den sechs ÖP-Ländern und der EU; allerdings mit wenig Output für den innenpolitischen Transformationsprozess. Angesichts der bestehenden AA-DCFTAs haben die drei assoziierten Länder jedoch eine vertiefte Zusammenarbeit gefordert, um die Umsetzung der Assoziierungsagenda und die Integration in den EU-Binnenmarkt zu beschleunigen. Hier könnte, mit entsprechender Unterstützung und Engagement seitens der EU, die multilaterale Dimension der Östlichen Partnerschaft noch gestärkt werden.
Erwartungen der Ukraine
1. Integration in den Binnenmarkt und ein quadrilaterales Format
Die EU-Beitrittsperspektive, die für die Ukraine lange Zeit eine wichtige symbolische Bedeutung hatte und bei jeder Gelegenheit zur Sprache kam, ist aktuell kein Thema. Stattdessen ist die Ukraine an praktischen Möglichkeiten der Integration in den EU-Binnenmarkt interessiert, die eine stärkere Anbindung an die EU gewährleisten würden, z. B. in den Bereichen Infrastruktur, Energie, Finanzmärkte und Zoll, um nur einige zu nennen. Ukrainische Experten haben acht Sektoren identifiziert (von 14 im AA-DCFTA vorgesehenen), in denen die Integrationsziele bis Ende 2020 erreicht werden könnten.
In einer gemeinsamen Erklärung mit Georgien und Moldau kündigte die Ukraine Ende 2019 an, dass die drei assoziierten Staaten sich eine getrennte Schiene für die EU-Zusammenarbeit im sog. EU+3-Format wünschen. Im Februar 2020 regten die drei Länder eine ehrgeizigere Unterstützung der EU im nächsten mehrjährigen Finanzrahmen der EU für 2021–2027 an.
Eine aktuell diskutierte Möglichkeit zur stärkeren Integration wäre die Schaffung eines gemeinsamen Wirtschaftsraums der drei Länder mit der EU. Diese Idee wird auch von einigen Akteuren in der EU unterstützt, wie Anfang April ein Entwurfschreiben des Europäischen Parlaments in Vorbereitung auf den ÖP-Gipfel zeigt, in dem ein gemeinsamer Wirtschaftsraum zwischen den drei Ländern und der EU ins Spiel gebracht wird.
2. Sicherheitsdimension
Weiterhin fordert die Ukraine vor dem Hintergrund der aggressiven russischen Außenpolitik, die auch vor militärischem Eingreifen in der Region nicht zurückschreckt, eine stärkere Solidarität mit den ÖP-Staaten und mehr sicherheitspolitisches Engagement der EU. Die Ukraine wünscht sich mehr Glaubwürdigkeit seitens der EU – zum Beispiel könnten die Sanktionen verschärft werden, um Russland von seinem aggressiven Verhalten abzubringen. Dies war beim Vorfall im Asowschen Meer in der Meerenge von Kertsch im November 2018 nicht der Fall, als die russische FSB-Küstenwache drei Schiffe der ukrainischen Marine, die auf dem Weg vom Schwarzen Meer zur ukrainischen Hafenstadt Mariupol waren, beschoss und sie inklusive Besatzung kaperte. Obwohl Russland damit eine klare Verletzung des Völkerrechts beging, ging die EU nicht über die Verurteilung dieser Aktionen hinaus.
Gleichzeitig besteht kein Zweifel daran, dass die EU seinerzeit richtig gehandelt hat und gegen Russland wegen der Annexion der Krim und der Aggression im Donbas Sanktionen verhängte, die bis heute halbjährlich einstimmig verlängert werden. Es bedarf jedoch eines stärkeren politischen Willens innerhalb der EU, um rote Linien für Russland zu ziehen und die Sanktionen in Situationen wie im November 2018 gegebenenfalls zu verschärfen.
Die Beteiligung der EU an friedenserhaltenden Maßnahmen und Friedensgesprächen über eingefrorene und aktive militärische Konflikte ist seitens der Ukraine ausdrücklich erwünscht. Die Entsendung einer EU-Friedensmission in die Ostukraine (und andere konfliktträchtige Gebiete in den ÖP-Ländern) im Rahmen einer gemeinsamen europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik könnte eine Option sein. Der Zugang zu Projekten der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit der EU (PESCO), z. B. bei der militärischen Ausbildung oder der Katastrophenhilfe, wird diskutiert. Für die Ukraine wäre ein stärkeres Engagement der EU bei Maßnahmen zum Aufbau von Kapazitäten für den Sicherheitssektor im weiteren Sinne, einschließlich der Reform des militärischen Sektors, z. B. durch Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung und Integrität des Militärpersonals, sowie die Umschulung von pensioniertem Militärpersonal, von Vorteil.
Diese Themen sind auch für Georgien und Moldau von zentraler Bedeutung und könnten somit Teil des EU+3-Formats sein. Wie in der Ostukraine sind in beiden Ländern russische militärische Einheiten in nicht anerkannten Republiken präsent (Abchasien und Südossetien in Georgien und Transnistrien in Moldau), die von Russland unterstützt werden. Eine Beteiligung der EU am Schutz der territorialen Integrität der ÖP-Länder wäre deshalb sinnvoll.
3. Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie
Seit jeher leidet die Ukraine unter mangelnder Rechtsstaatlichkeit, endemischer Korruption und schwachen demokratischen Institutionen. Obwohl die ukrainischen Behörden nach der »Revolution der Würde« im Jahr 2014 erstmals seit der Unabhängigkeit der Ukraine ernsthafte Reformbemühungen eingeleitet haben, gelten viele von ihnen heute als gescheitert. Die ukrainische Justiz gilt nach wie vor als korrupt und ist abhängig von der Politik, die endemische Korruption (insbesondere auf politischer Ebene) blüht weiter, und einflussreiche wirtschaftliche Akteure mischen sich informell in den politischen Prozess ein und sorgen dafür, dass dieser ihren Interessen dient. Die ukrainischen Strafverfolgungsbehörden garantieren den Menschen keine Sicherheit und versäumen es, Fälle von Mord, Gewalt und Einschüchterungen gegen zivilgesellschaftliche Aktivisten und Journalisten aufzuklären. Darüber hinaus sind diese Mängel für das geringe Vertrauen potenzieller ausländischer Investoren in die Ukraine verantwortlich, was negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum und das Wohlergehen der Menschen in der Ukraine hat.
Das von Partikularinteressen geleitete politische System hat sich als widerstandsfähig gegenüber Veränderungen erwiesen. Reformen waren vor allem in solchen Bereichen erfolgreich, in denen es den als »Sandwich-Ansatz« bekannten, kombinierten Druck der ukrainischen Zivilgesellschaft und westlicher Partner und Geldgeber gab. Dabei spielte auch die EU eine zentrale Rolle.
Nachdem die Ukraine die Bedingungen für visumfreies Reisen erfüllt hatte, hat die EU keine neuen Anreize bzw. Instrumente entwickelt, um politischen Druck auf Kiew auszuüben und den Reformprozess zu unterstützen. Die finanzielle Konditionalität der EU hat nur eine begrenzte Rolle gespielt. Beispielsweise verlor die Ukraine Ende 2017 eine Tranche von 600 Millionen Euro aus dem 1,8 Milliarden Euro umfassenden EU-Finanzhilfepaket, weil mehrere Bedingungen zur Korruptionsbekämpfung nicht erfüllt wurden.
Im Assoziierungsabkommen heißt es: »Die Achtung der demokratischen Grundsätze, Menschenrechte und Grundfreiheiten … sowie die Achtung des Rechtsstaatsprinzips sind die Grundlage der Innen- und der Außenpolitik der Vertragsparteien und wesentliche Elemente dieses Abkommens«. Falls die Ukraine gegen diese »wesentlichen Elemente« verstößt, kann die EU die durch das Abkommen vorgesehenen Rechte der Ukraine aussetzen. Die EU hat jedoch nie näher erläutert, nach welchen Kriterien festgestellt werden kann, ob eine Verletzung vorliegt. Da es in diesen Bereichen keinen EU-Besitzstand gibt, wäre es wichtig, dass die EU präzisiert, was genau sie in dieser Hinsicht von der Ukraine (und den anderen ÖP-Ländern) erwartet, und eine effektive Überwachung der Umsetzung der jeweiligen Anforderungen einführt. Ukrainische Experten schlagen vor, Instrumente zur Messung der Fortschritte der Mitgliedstaaten in den relevanten Bereichen einzusetzen, wie z. B. den EU-Justizanzeiger für eine regelmäßige Bewertung des Zustands des Justizwesens in der Ukraine und den EU-Bericht zur Korruptionsbekämpfung. Die EU könnte auch die Expertise des Europarates in Anspruch nehmen, die über solche Instrumente wie die GRECO-Berichte zum Stand der Korruptionsbekämpfung oder Stellungnahmen der Venedig-Kommission verfügt.
Wie weiter?
Die im März 2020 veröffentlichte Mitteilung der Europäischen Kommission bleibt hinter den Erwartungen der Ukraine zurück. Zwar deckt die Mitteilung ein breites Spektrum von Politikbereichen ab und regt eine verstärkte Unterstützung der Gesellschaften in den ÖP-Ländern an, bietet aber zu wenig Details und auch keine signifikante Vertiefung der Beziehungsebene zwischen der EU und den ÖP-Ländern an.
Das bedeutet aber nicht, dass diese Idee der EU fremd wäre. Als Olivér Várhelyi, EU-Kommissar für Nachbarschaft und Erweiterung, im Februar zu einem zweitägigen Besuch in der Ukraine war, erklärte er, dass er die Beziehungen zwischen der Ukraine und der EU auf eine neue Ebene heben wolle.
Auch viele Akteure im Europäischen Parlament setzen sich für einen fortschrittlicheren EU-Ansatz gegenüber den drei assoziierten Ländern ein. Das zeigt der oben genannte Empfehlungsentwurf des Europäischen Parlaments, der den Erwartungen der Ukraine deutlich näherkommt, als der in der offiziellen Mitteilung der EU-Kommission kommunizierten Position.
Der kommende ÖP-Gipfel könnte ein Erfolg werden, wenn die Forderungen der drei assoziierten Länder für eine tiefere Integration berücksichtigt werden. Da der Gipfel (wegen der Coronakrise) vermutlich auf den Herbst verschoben werden soll, könnte die EU genug Zeit gewinnen, um sich zu entscheiden, wie die ÖP zukünftig gestaltet werden soll und wie tief die (assoziierten) ÖP-Länder integriert werden sollen.
