Ein System unter Druck: Schwund von Richter:innen und angehäufte Vakanzen

Während Russlands Krieg gegen die Ukraine für die staatlichen Institutionen des Landes weiterhin eine sehr große Belastung bedeutet, hängt die Funktionsfähigkeit der ukrainischen Gerichte zunehmend davon ab, ob die Rekrutierung neuer Richter:innen schnell genug die wachsende Zahl vakanter Stellen verringern kann. Der Start der Kampagne von 2025 zur Rekrutierung von Richter:innen – der umfangreichsten, die es in der Ukraine je gegeben hat – soll das Defizit an amtierenden Richter:innen beheben. Die aktuelle Rekrutierungswelle stellt auch einen Test dar, ob die Institutionen der richterlichen Selbstverwaltung in der Lage sind, durch eine massenhafte Einstellung von Richter:innen für funktionierende Gerichte zu sorgen. Darüber hinaus könnte der Zustrom von »frischem Blut« angesichts der auf die EU ausgerichtete Reformagenda der Ukraine dabei helfen, nicht nur die Funktionalität wiederherzustellen, sondern auch die Integrität der Richter:innen zu erhöhen.

Das Gerichtssystem der Ukraine besteht bei der ordentlichen Gerichtsbarkeit aus einem System von drei Instanzen. An der Spitze steht der Oberste Gerichtshof als letzte Berufungsinstanz, der aus Fachkammern (für Straf-, Zivil-, Verwaltungs- und Wirtschaftsrecht) und einer Großen Kammer besteht.

Die zweite Instanz besteht aus Appellationsgerichten in den jeweiligen Zuständigkeitsbereichen, die Entscheidungen von Gerichten der ersten Instanz prüfen. Zur ersten Instanz gehören lokale ordentliche, Verwaltungs- und Wirtschaftsgerichte wie auch spezialisierte Gremien wie das Hohe Antikorruptionsgericht (HACC) oder das Oberste Gericht zu Fragen des intellektuellen Eigentums. Die richterliche Selbstverwaltung wird durch die Hohe Qualifikationskommission für Richter:innen (HQCJ) umgesetzt, die für die Auswahl und Bewertung von Richter:innen zuständig ist, sowie durch den Hohen Justizrat (HCJ), der über die Berufung und Abberufung von Richter:innen entscheidet.

Bereits vor der russischen Vollinvasion in die Ukraine 2022 war die Ernennung neuer Richter:innen ins Stocken geraten. Der Grund war eine von der Regierung ausgelöste Lähmung innerhalb der richterlichen Selbstverwaltung. Zum einen wurde im Zuge einer Gesetzesreform vom Oktober 2019 die amtierende HQCJ aufgelöst. Darüber hinaus traten am 22. Februar 2022, nur zwei Tage vor dem Angriff Russlands, die meisten Mitglieder des Hohen Justizrates zurück, wodurch das Gremium ein Jahr lang beschlussunfähig blieb. Die Rücktritte erfolgten als Protest gegen Überprüfungen, die seinerzeit für die Mitglieder des Gremiums geplant waren, u. a. hinsichtlich ihrer Integrität. Erst ab Januar 2023, als der Richterkongress der Ukraine neue Mitglieder gewählt hatte, war der HCJ wieder funktionstüchtig und nahm seine Arbeit erneut auf. Ungeachtet der formalen Wiederbelebung des HCJ, blieb die »Ernennungspipeline« aufgrund der verzögerten, erst Mitte 2023 erfolgten Wiederherstellung der HQCJ praktisch blockiert. Die nahezu vierjährige Handlungsunfähigkeit der HQCJ hat zusammen mit der Lähmung des HCJ in der Praxis eine Blockade für Richterernennungen bedeutet, insbesondere in den Jahren 2022 und 2023 (siehe Grafik 1 weiter unten).

An dieser Stelle ist ein Blick auf die Entwicklung der Anzahl der Richter:innen und der Neubesetzung von Stellen vonnöten. Dieser Blick stützt sich hier auf die jährlichen Daten über die Ernennung und das Ausscheiden von Richter:innen, die sich aus den offiziellen Dokumenten des HCJ und ähnlichen Angaben relevanter Institutionen ergeben. Für das Jahr 2025 stützen sich die vorläufigen Zahlen auf offizielle Mitteilungen des HCJ, die im Dezember des Jahres erfolgten. Die Daten zu ausgeschiedenen Richter:innen (einschließlich Pensionierungen, Rücktritten, disziplinarisch begründeten Entlassungen und anderen Austrittsgründen) wurden den jährlichen statistischen Berichten des HCJ entnommen. In absoluten Zahlen sank die Zahl der Richter:innen pro Jahr gewöhnlich um rund 200. 2016 hatte es eine historisch große Zahl an Abgängen gegeben, als 1.449 Richter:innen ihre Posten verließen. Diese Personalwechsel in der Richter:innenschaft waren eine Folge der Justizreformen nach dem Euromaidan – insbesondere mittels der Gewährung von finanziellen Vorteilen, wenn Richter:innen sich für eine Pensionierung entscheiden, z. B. aufgrund der Aussicht, eine Qualifizierungsprüfung durch den HQCJ befürchten zu müssen.

Die Daten aus jüngeren Jahren zeigen, dass für die Richter:innenschaft der Ukraine in dieser Phase institutioneller Instabilität eine relativ effektive Ernennungsprozedur bestand. Grafik 1 zeigt: 1) die Anzahl der Kandidat:innen, die dem HCJ von der HQCJ vorgeschlagen wurden; 2) Beschlüsse des HCJ zu diesen Vorschlägen der HQCJ und 3) Richter:innen, die formal per Präsidialerlass ernannt wurden. Die Zahlen zu den Abgängen spiegeln die Beschlüsse des HCJ über die Entlassung oder die Freistellung von Richter:innen aus dem Amt wieder. Die Nullwerte bei bestimmten Kategorien bezeichnen Jahre, in denen die betreffende Behörde rechtlich nicht handlungsfähig war, was besonders prägnant bei der Auflösung der HQCJ Ende 2019 und der Beschlussunfähigkeit des HCJ im Jahr 2022 der Fall war.

2019, als die HQCJ noch voll funktionstüchtig war, verabschiedete der HCJ 527 positive Ernennungsbeschlüsse, und 574 Richter:innen wurden per Präsidialerlass ernannt. Der Umstand, dass die Zahl der per Präsidialerlass ernannten Richter:innen in diesem Jahr größer als die vom HCJ positiv beschiedenen war, ergibt sich aus der Ernennung von Kandidat:innen, die im Vorjahr vor dem HCJ erfolgreich gewesen waren. Gleichzeitig waren 2019 insgesamt 232 Richter:innen aus dem Amt geschieden, die meisten (132) durch Pensionierung, eine geringere Anzahl durch Rücktritt oder eine Entlassung aus disziplinarischen Gründen. Was die letzteren anbelangt, so wurden die schwersten Sanktionen gegen jene verhängt, die wegen Zusammenarbeit mit den Besatzungsbehörden oder einer Rechtfertigung des russischen Angriffskrieges belangt wurden, oder aber wegen Korruption, Behinderung der Arbeit der HQCJ und anderem Fehlverhalten. Während die HQCJ seit Dezember 2019 inaktiv war, konnte der HCJ die Empfehlungen der HQCJ aus früheren Jahren bearbeiten. Insgesamt jedoch stockte die Ernennungspipeline in den Jahren vor 2022.

2022 verschlimmerte sich die Lage weiter, als der HCJ nach dem Rücktritt der meisten Mitglieder nicht mehr beschlussfähig war. Der HCJ nahm zwar im Januar 2023 seine Tätigkeit wieder auf, doch bedeutete das Fehlen einer funktionierenden HQCJ, dass die Ernennungs-Pipeline praktisch blockiert war. 2023 erfolgte nur eine Ernennung, während die Zahl der ausgeschiedenen Richter:innen gleichzeitig auf 325 hochschnellte; das war der höchste Wert im beobachteten Zeitraum. Die meisten Abgänge erfolgten durch Pensionierung (293 Fälle) und freiwilligen Rücktritt.

Erst 2024, als sowohl der HCJ wie auch die HQCJ umgebaut waren und die institutionelle Architektur zur Ernennung von Richter:innen wieder vollständig wiederhergestellt war, begann sich die Lage zu bessern: In jenem Jahr erfolgten 471 positive Beschlüsse des HCJ; 464 Richter:innen wurden per Präsidialerlass ernannt. Die vorläufigen Daten für 2025 deuten darauf hin, dass sich das System weiter stabilisiert hat, auch wenn die Ernennungen noch nicht in vollem Umfang die Abgänge wettmachen konnten. Mit Stand vom Dezember 2025 hatten 148 positive Beschlüsse des HCJ zu 123 Ernennungen per Präsidialerlass geführt, während gleichzeitig 209 Richter:innen aus dem Amt geschieden waren.

Vakanzen und Stellenbesetzung im Überblick

Es gibt in der Ukraine seit langem eine Kluft zwischen den formal bestehenden Kapazitäten (bestätigten Richterstellen) und den tatsächlich amtierenden Richter:innen. Das Ausmaß des Mangels an ernannten Richter:innen lässt sich durch die offiziellen Jahresberichte (ukr.: »Oblik«) zur Besetzung der Stellen illustrieren, die die HQCJ veröffentlicht. Diese Datensätze bieten institutionelle Momentaufnahmen der Zusammensetzung der Richterschaft zu Beginn eines jeden Jahres, und zwar in Bezug auf drei wichtige Indikatoren: die Anzahl der offiziell bestehenden Richterstellen, die Zahl der amtierenden Richter:innen und die sich hieraus ergebenden Vakanzen. Aus den Daten geht hervor, dass die ukrainische Justiz in den letzten Jahren mit einem anhaltenden Defizit an Richter:innen arbeiten musste. Anfang 2022 umfasste das ukrainische Gerichtssystem formal, über alle Instanzebenen verteilt, 7.373 Richterstellen. Allerdings waren nur 5.277 Richter:innen tatsächlich im Amt, was landesweit 2.096 Vakanzen bedeutete, also fast ein Drittel aller Stellen.

Ein Überblick über die ukrainischen Personalkapazitäten an Richter:innen, wie sie sich aus den Oblik-Daten zwischen Anfang 2022 und Anfang 2026 ergeben, zeigt, dass die Zahl der amtierenden Richter:innen in diesem Zeitraum stetig zurückgegangen ist. 2023 war die Zahl der offiziellen Richterstellen im Gerichtssystem vorübergehend auf 6.552 gesunken, während die Zahl der amtierenden Richter:innen mit 5.213 relativ stabil blieb. Das bedeutete eine geringere Zahl der Vakanzen (1.339 Stellen). Bis Anfang 2024 stieg die Zahl der Vakanzen landesweit auf 1.869, da die Zahl der amtierenden Richter:innen auf 4.908 geschrumpft war. Auf die lokalen, erstinstanzlichen Gerichte entfällt traditionell der größte Anteil der Stellen und auch der Vakanzen. Dort amtieren zwar die meisten Richter:innen, aber in absoluten Zahlen müssen dort auch die meisten Abgänge aus dem Gerichtssystem verkraftet werden. Auch die Berufungsgerichte weisen eine volatile Entwicklung auf: 2023 ging die Zahl der Vakanzen zurück, stieg dann aber wieder. Im Großen und Ganzen geht aus den Daten hervor, dass die Wiedereröffnung der Ernennungspipeline 2024/25 in erster Linie nur die laufenden Abgänge ausglich und nicht die angehäuften Vakanzen reduzieren konnte.

Russlands Invasion in die Ukraine bedeutet seit 2022 für die Justizverwaltung in den vom Krieg gebeutelten Regionen eine enorme Belastung. Die regionalen Besetzungsquoten machen deutlich, dass die Verfügbarkeit von Richter:innen stark variiert. Die in diesem Abschnitt aufgeführten regionalen Besetzungsquoten wurden auf der Grundlage des Oblik der HQCJ berechnet, der die Besetzung erstinstanzlicher (lokaler) Gerichte mit Stand vom 1. Januar 2026 ausweist. Aus Grafik 2 geht hervor, dass die lokalen Gerichte im landesweiten Schnitt zu rund 71 Prozent besetzt sind. Die Verteilung des Mangels an Richter:innen ist über das Land betrachtet alles andere als einheitlich. Am drastischsten ist der Mangel in den Regionen, die am meisten von der russischen Vollinvasion betroffen sind: Donezk (42 %), Cherson (53 %) und Sumy (57 %).

Die Rekrutierungswelle von 2025

Die Ergebnisse der Rekrutierungswelle von 2025 sind bislang vorläufig. Dieser Abschnitt stützt sich auf eine Zusammenstellung offizieller Berichte der HQCJ im Zeitraum Januar – Dezember 2025. Anhand der Datensätze aus diesen Berichten lassen sich die Phasen der Rekrutierung von Richter:innen rekonstruieren. Die Daten zur massenhaften Rekrutierung von Richter:innen für lokale Gerichte sind den monatlichen Zusammenfassungen der HQCJ entnommen, in denen die Zahl der eingereichten Bewerbungen, der zugelassenen Kandidat:innen und der zur Probephase zugelassenen Kandidat:innen mitgeteilt wird. Die Daten zu den Berufungsgerichten sind den HQCJ-Berichten entnommen, die die verschiedenen Stufen des Auswahlverfahrens beschreiben (Bewerbung, Zulassung zum Auswahlverfahren, fachliche und kognitive Prüfung, Praxistests, Einstufung und Empfehlung durch die HQCJ).

2025 wurden im ukrainischen System der Justizselbstverwaltung parallel zwei Rekrutierungskampagnen gestartet. Im Frühjahr 2025 begann die HQCJ mit der massenhaften Rekrutierung von Richter:innen für lokale Gerichte. Laut den monatlichen Berichten der HQCJ von 2025 wurden beim entsprechenden Rekrutierungszyklus 9.339 Bewerbungen eingereicht, wovon 8.446 Kandidat:innen zum Auswahlverfahren zugelassen wurden. Es gab aber nur langsame Fortschritte. Bis Ende 2025 hatten 4.826 Kandidat:innen die Phase der kognitiven Prüfung erreicht, und nur 3.662 schafften es eine Runde weiter bis zum Praxistest. Das sind weniger als 40 Prozent der zugelassenen Kandidat:innen.

Gleichzeitig gibt es ein kleineres, aber schlankeres Auswahlverfahren für vakante Stellen an den Berufungsgerichten, das ein Jahr früher gestartet wurde. Ein wichtiges Ergebnis der Analyse besteht darin, dass im Vergleich zu Auswahlverfahren für Berufungsgerichte bei der Rekrutierung für lokale Gerichte die Schritte von einer Phase zur nächsten länger dauern. Bei der Rekrutierung von Richter:innen für Berufungsgerichte schreitet das Verfahren von der Bewerbung bis zur Empfehlung beim HCJ recht ordentlich voran. Zudem durchläuft ein viel höherer Anteil der Kandidat:innen den gesamten Rekrutierungszyklus. Das Auswahlverfahren für Berufungsgerichte umfasste viel weniger Kandidat:innen; es gab nur 2.076 Bewerbungen, aber die Kandidat:innen gelangten erfolgreicher durch das gesamte Auswahlverfahren. Von diesen Bewerber:innen wurden 1.841 zu dem Auswahlverfahren zugelassen, 1.588 bestanden die Juristische Fachprüfung, 1.120 bestanden den kognitiven Test und 856 schlossen den Praxistest ab. In den späteren Phasen des Verfahrens erreichten 216 Bewerber:innen die Einstufungsphase und 178 waren bereits dem HCJ empfohlen worden.

Aus den monatlichen Berichten der HQCJ für November und Dezember 2025 geht deutlich hervor, dass die Prüfung und Bewertung der praktischen Tests immer noch im Gange waren, was bedeutete, dass die Auswahlgespräche mit erfolgreichen Kandidat:innen zum Jahresende noch nicht begonnen hatten. Die Auswirkungen der Rekrutierungswelle von 2025 werden wohl erst gegen Ende 2026 sichtbar werden, wenn die HQCJ die erfolgreichen Bewerber:innen an den HCJ empfehlen wird.

Offene Fragen zur Qualität des Bewerberfelds

Allerdings ist für die Zeit, in der die HQCJ die Bewerbungen bearbeiten wird, eine Herausforderung zu erwarten. Bevor die Auswahlgespräche stattfinden, bleibt unklar, wie es um die Qualität der ausgewählten Kandidat:innen aus der Rekrutierungswelle von 2025 bestellt ist. Die früheren Erfahrungen der Ukraine bei der Suche nach geeigneten Richter:innen illustrieren das sehr gut. Ein Auswahlverfahren für Richter:innen des Hohen Antikorruptionsgerichts der Ukraine (engl.: HACC), das seit 2023 läuft, hat Fragen zum Kreis der Bewerber:innen aufgeworfen; diese Probleme hatten früher das gesamte Auswahlverfahren für dieses Gericht ins Stocken gebracht. Im vorherigen Auswahlverfahren für das HACC hatten nur sieben der 238 Bewerber:innen die mehrstufige Bewerbungsphase durchlaufen, und nur zwei schafften es bis zum Auswahlgespräch. Aktuell, im Frühjahr 2026, läuft eine neue Runde von Auswahlgesprächen mit Kandidat:innen für das HACC. Es wird erwartet, dass von den 73 Bewerber:innen 20 einen Sitz im HACC erhalten werden, auch, um EU-Vorgaben zu erfüllen. Expert:innen warnen allerdings davor, dass eine Besetzung der Ämter allein unter »quantitativen Gesichtspunkten« das Risiko birgt, die Glaubwürdigkeit der gesamten Institution zu untergraben. Das Beispiel zeigt, dass die Suche nach geeigneten Kandidat:innen für das HACC, ein verhältnismäßig kleines Gerichtsorgan, in den letzten Jahren zu einer echte Herausforderung geworden ist. Die Gerichte der ordentlichen Gerichtsbarkeit, die sehr viel mehr Vakanzen aufweisen, werden wohl vor ähnlichen Herausforderungen stehen: Nach dem anfänglichen Auswahlverfahren könnten etliche Kandidat:innen in der Phase der Auswahlgespräche aussortiert werden (etwa, weil erst dann Bedenken hinsichtlich ihrer Integrität aufkommen).

Fazit

Die Auswirkungen der Rekrutierungswelle von 2025 auf das Funktionieren des Gerichtssystems dürften erst Ende 2026 sichtbar werden. Allerdings können bereits vorläufige Schlussfolgerungen gezogen werden. Seit 2014 hat sich das Narrativ über rechtsstaatliche Reformen in der Ukraine weitgehend auf eine Stärkung der Integrität der Richter:innen konzentriert. Dieser Ansatz entspringt den Reformbemühungen nach dem Euromaidan, als das Vorgehen eine Reaktion auf das Erbe der Präsidentschaft von Wiktor Janukowytsch (2010–2014) war. Dabei war die endemische Korruption das vordringlichste Problem (ein bezeichnendes Beispiel hierfür ist die Verhaftung des Vorsitzenden des Obersten Gerichtshofs der Ukraine, Wsewolod Knjasjew, der im Mai 2023 auf frischer Tat erwischt wurde, als er Schmiergelder im Gegenwert von 2,5 Millionen US-Dollar entgegennahm).

Daher richteten sich die Reformbemühungen überwiegend darauf, die Transparenz, Integrität und Verantwortlichkeit im Gerichtswesen zu fördern, indem die Unabhängigkeit der Institutionen der richterlichen Selbstverwaltung gestärkt wurde und bei der Ernennung internationale Expert:innen hinzugezogen wurden. Damit soll der Paternalismus innerhalb des Gerichtssystems überwunden werden. Die Gesetzgeber und zivilgesellschaftliche Reformbündnisse verfolgen weiterhin diesen auf Transparenz ausgerichteten Ansatz für rechtsstaatliche Reformen. Allerdings rücken die Zerstörungen durch die russische Vollinvasion für die Justizverwaltung profanere Herausforderungen in den Vordergrund. Daher sollten im gleichen Maße auch ein nachhaltiger Aufbau von Kapazitäten, die Jura-Ausbildung und eine Digitalisierung der Gerichtsverwaltung im Fokus stehen, damit die Richter:innen in Zeiten des Krieges das erhöhte Arbeitspensum bewältigen können. Ebenso könnte die EU weiterhin helfen, ein auf Rechtsstaatlichkeit basierendes Gerichtswesen aufzubauen, indem sichergestellt wird, dass die ukrainischen Verfahren zur Integritätsprüfung und für richterliche Disziplin mit den entsprechenden Standards des Europarates im Einklang stehen.

Übersetzung aus dem Englischen: Hartmut Schröder

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Hinweis: Dieser Beitrag wurde mit Unterstützung durch ein re:constitution-Stipendium verfasst (Forum Transregionale Studien, Democracy Reporting International, gefördert durch die Stiftung Mercator). Die hier geäußerten Ansichten sind allein die des Verfassers.