Kontext

Am 1. Juli 2021 ist in Kasachstan das »Gesetzbuch der Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozessordnung der Republik Kasachstan« (APPK) in Kraft getreten, das seitdem einen normativen Prozessrahmen für die gerichtliche Überprüfung des Verwaltungshandelns kodifiziert. In den ersten drei Jahren seit dem Inkrafttreten des APPK gingen mehr als 90.000 Klagen bei den dafür neu geschaffenen Verwaltungsgerichten ein, die in 60 Prozent der Fälle gegen staatliche Behörden entschieden (Tukiyev 2025, S. 15). Die Zahlen reflektieren nicht nur den hohen Bedarf nach diesem neuen Rechtsweg, sondern auch die damit einhergehenden Herausforderungen für die Rechtswissenschaft. Schließlich bedarf auch dieser Gesetzestext einer rechtsdogmatischen Auslegung, Systematisierung und didaktischen Erläuterung, damit künftige Generationen von Anwälten die Normen des Verwaltungsprozesses ohne mechanische Redundanz mit Verstand anzuwenden vermögen.

Dieser Aufgabe stellt sich der zweite Band von Prof. Roman S. Melnyks dreibändigem Werk »Verwaltungsrecht und -prozess der Republik Kasachstan«, der den allgemeinen Teil des Verwaltungsprozesses behandelt. Der Band ist Nachfolger des 2022 veröffentlichten ersten Bands, der das allgemeine Verwaltungsrecht behandelt. Der geplante dritte Band soll dem Autor zufolge dem besonderen Teil des Verwaltungsprozesses gewidmet sein. Mit dem nun vorliegenden zweiten Band schließt Melnyk eine Lücke in der ansonsten noch immer recht spärlichen Literatur zum kasachstanischen Verwaltungsprozess. Da der Autor das APPK nicht nur paraphrasiert oder kommentiert, sondern auch eine rechtsdogmatische Perspektive auf dessen einzelne Bestimmungen anbietet, ist das Werk sowohl für Studenten als auch für praktizierende Anwälte und Richter relevant.

Ein »monografisches Lehrbuch«

Bereits im Vorwort bestimmt Melnyk sein Werk als »monografisches Lehrbuch« (S. 12), das demnach »umfangreiches Material aus Forschung und Praxis zusammenträgt, durch das Ziel geprägt, den Lesern ein möglichst umfassendes und kohärentes Verständnis aller Kernaspekte des allgemeinen Teils des Verwaltungsprozesses in der Republik Kasachstan zu ermöglichen.« In dieser begrifflichen Bestimmung kommt die Bemühung des Autors zum Ausdruck, über das im postsowjetischen Raum übliche Format von Lehrbüchern hinauszugehen, die sich in der Regel auf eine systematische, letztlich aber oberflächliche Darstellung von Rechtsvorschriften beschränken.

Der Begriff des monografischen Lehrbuchs hat seine Wurzeln in der deutschen Rechtswissenschaft, deren Standardwerke zum Verwaltungsrecht, etwa von Hartmut Maurer und Christian Waldhoff (Allgemeines Verwaltungsrecht), Steffen Detterbeck (Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht) oder Friedhelm Hufen (Verwaltungsprozessrecht), ihre didaktische Funktion mit einer präzisen wissenschaftlichen Analyse verknüpfen. In all diesen Werken sind die Lerninhalte untrennbar mit Problemen von Rechtsdogmatik, Fallrecht und anderen umstrittenen Fragen verbunden, einschließlich der subjektiven Positionen der jeweiligen Autoren zu diesen Fragen selbst. Gleichzeitig ist die Darstellung so aufgebaut, dass Studenten die Lehrbücher als eigenständige Nachschlagewerke nutzen können, während Forscher einen Ausgangspunkt für tiefergehende Untersuchungen finden. Eine solche Synthese strebt auch Melnyk mit seinem Werk an.

Das gelingt ihm auch in einem außerordentlichen Maße. Schließlich hebt sich das Lehrbuch in drei wesentlichen Punkten von den üblichen postsowjetischen Lehrbüchern ab. Erstens verfolgt es einen konsequenten rechtsvergleichenden Ansatz, der sich auf Fallrecht in Kasachstan, der Ukraine und Deutschland stützt. Zweitens bietet es eine kritische Analyse kasachstanischer Verwaltungsgerichtsurteile seit 2021, die nicht bloß Zitate liefert, sondern letztere in einen Dialog miteinander bringt, um daraus alternative Interpretationen zu entwickeln. Melnyk betont in diesem Zusammenhang, dass es ihm »nicht darum geht, ob diese oder jene Entscheidung falsch gewesen sei«, sondern vielmehr »um die Möglichkeit, dass sie sich inhaltlich unterscheiden« (S. 12). Durch diesen Ansatz wird die Fähigkeit der Leser zur eigenständigen juristischen Argumentation gefördert, eine besonders wertvolle Qualität vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die kasachstanische Verwaltungsjustiz noch immer sehr jung ist. Drittens befasst sich das Lehrbuch eingehend mit den verfassungsrechtlichen Grundlagen des Verwaltungsprozesses. Dabei bezieht es sich systematisch auf die Rechtsprechung des kasachstanischen Verfassungsgerichts und analysiert diese sowohl unter praktischen als auch theoretischen Gesichtspunkten.

Struktur

Das Lehrbuch ist in sechs Abschnitte unterteilt: (1) die Entstehung des Verwaltungsprozesses in Kasachstan; (2) theoretische und rechtliche Grundlagen; (3) Quellen (Rechtsvorschriften); (4) Ziele und Prinzipien; (5) Verwaltungsgerichte; (6) Beteiligte an verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Der Band enthält zudem ein Glossar, ein Sachregister und ein Literaturverzeichnis. Diese Struktur entspricht grob der Logik eines allgemeinen Teils und folgt mit gewissen Abwandlungen dem Ansatz, wie man ihn aus deutschen Lehrbüchern des Verwaltungsprozessrechts kennt.

Bei näherer Betrachtung ist der Umfang der einzelnen Abschnitte erläuterungsbedürftig. Abschnitt 3, der sich mit den Quellen (Rechtsvorschriften) des Verwaltungsprozesses beschäftigt, umfasst etwa 160 von 536 Seiten oder ca. 30 Prozent des gesamten Lehrbuchs. Der Umfang dieses Abschnitts ist dennoch nachvollziehbar: Fragen zur Normenhierarchie, der Rolle des Verfassungsgerichts, Kollisionsregeln und Auslegungsmethoden sind in einem jungen Verwaltungsjustizsystem von entscheidender Bedeutung. So ist zum Beispiel die Rückwirkung normativer Entscheidungen des Verfassungsgerichts Gegenstand einer gründlichen Analyse, die sich umfassend auf Material aus der Ukraine stützt (S. 141–155), unter anderem die Ansichten ukrainischer Rechtswissenschaftler und des Obersten Gerichtshofs der Ukraine zur Frage, welchen Einfluss Verfassungsgerichtsurteile auf frühere, bereits rechtskräftige Gerichtsurteile haben. Diese Analyse ist bereits für sich genommen von eigenständiger wissenschaftlicher Bedeutung. Als Teil eines Lehrbuchs, das sich teilweise an Studenten im Grundstudium richtet, verlangt sie diesen jedoch einiges ab. Ebenso lässt sich die Frage, ob Abschnitt 6 (Beteiligte an Verwaltungsprozessen) in den allgemeinen oder den besonderen Teil gehört, unterschiedlich auffassen.

Historische Retrospektive und sowjetisches Erbe

Besondere Aufmerksamkeit verdient Abschnitt 1, der sich mit der historischen Entstehung des Verwaltungsprozesses in Kasachstan, einschließlich der sowjetischen Vergangenheit, beschäftigt. Schließlich setzt ein fundiertes Verständnis des Verwaltungsprozesses in seinem modernen Sinne, d. h. als die richterliche Überprüfung des Verwaltungshandelns zum Schutz der subjektiven Rechte der Bürger, ein analoges Verständnis dessen voraus, was dieser Prozess eben nicht ist und was er in der sowjetischen Rechtslehre früher einmal war. Die sowjetische Rechtswissenschaft betrachtete den »Verwaltungsprozess« primär als Aufgabe staatlicher Verwaltungsorgane zur Klärung individueller Verwaltungssachen, in der Regel Verwaltungsdelikte. Hierbei handelt es sich um einen Begriff von Verwaltungsjustiz bzw. Verwaltungsgerichtsbarkeit, der sich grundlegend von seinem kontinentaleuropäischen Pendant unterscheidet. Die Vermischung der beiden unterschiedlich konnotierten Begriffe stellt bis heute eines der hartnäckigsten rechtsdogmatischen Probleme im gesamten postsowjetischen Raum dar.

Eines der größten Hindernisse für Verwaltungsreformen in postsowjetischen Staaten ist dabei weniger die Qualität der Gesetzestexte, als vielmehr der fehlende Konsens über grundlegende Begriffe wie etwa »Rechtssubjekt« oder »Staat«. Die uneindeutige Bestimmung dieser Begriffe ist nicht nur dem sowjetischen Erbe, sondern auch dem Mangel an Fachleuten geschuldet, die über Erfahrung mit anderen Rechtssystemen verfügen (vgl. Aliyev/Branovitskiy 2025, S. 241–242). Aus diesem Grund betrachtet der Rechtswissenschaftler Ewgeni Porokhov (2025) die Rechtspersönlichkeit des Staates und seiner Organe als eine im kasachstanischen Verwaltungsrecht weiterhin ungeklärte Problemstellung. Die praktischen Implikationen dieser rechtsdogmatischen Uneindeutigkeit illustriert der Vorsitzende der Verwaltungskammer des Obersten Gerichtshofs der Republik Kasachstan, Aslan Tukiyev. Ihm zufolge werden über 13,6 Prozent der bei den Verwaltungsgerichten eingereichten Klagen wegen mangelnder Zuständigkeit abgewiesen, was zum Teil an der Herausforderung liegt, den »Verwaltungsakt« zu definieren und Streitfälle als Angelegenheiten öffentlichen Rechts einzustufen (Tukiyev 2025, S. 17). Zudem ist die Frage der Unterscheidung zwischen Verwaltungsstrafrecht und Verwaltungsprozessrecht noch immer ungeklärt. So müssten laut Tukiyev mehr als die Hälfte der im Gesetz über Ordnungswidrigkeiten geregelten Verstöße aufgrund ihrer öffentlichen Rechtsnatur in den Zuständigkeitsbereich verwaltungsprozessrechtlicher Verfahren nach dem APPK fallen und nicht unter die Strafgerichtsbarkeit (Tukiyev 2025, S. 20).

Vor diesem Gesamthintergrund erscheint Melnyks Entscheidung, das Lehrbuch mit einer detaillierten historischen Retrospektive zu beginnen, welche die vorrevolutionäre, sowjetische und postsowjetische Zeit abdeckt, pädagogisch sinnvoll. Schließlich zeichnet der Autor die Entwicklung der Verwaltungsjustiz von ihren frühesten »Keimformen« über die sowjetischen Debatten zur richterlichen Kontrolle der Verwaltung bis zum Erlass des APPK und der Etablierung spezialisierter Verwaltungsgerichte im unabhängigen Kasachstan nach. Hierdurch wird den Lesern der notwendige Begriffsapparat bereitgestellt, ohne den eine sachgerechte Rechtsanwendung schwer vorstellbar ist.

Pädagogische Gestaltung

Zu den eindeutigen Stärken des Lehrbuchs gehört seine durchdachte pädagogische Struktur. Jeder Abschnitt beginnt mit einer Liste von Leseempfehlungen, Schlüsselbegriffen und Lernzielen und schließt mit einer Reihe von »Fragen zur Selbstkontrolle« und »Aufgaben zum Selbststudium«. Letztere regen zur weiteren vergleichenden Auseinandersetzung mit Primärquellen und wissenschaftlicher Literatur aus der Sowjetzeit an und fördern so das eigenständige analytische Denken der Leser.

Erwähnenswert ist auch der Gebrauch visueller Hilfsmittel: So veranschaulichen Diagramme zum Beispiel die Regeln, welche die zeitliche Wirkung normativer Resolutionen des Verfassungsgerichts bestimmen (Diagramme Nr. 2 und 3, S. 138), oder das Verfahren zur Wiederherstellung versäumter Verfahrensfristen (Diagramm Nr. 4, S. 299). Diese Diagramme erleichtern die Aneignung komplexer normativer Inhalte und können gleichermaßen als Bezugspunkte für die Examensvorbereitung und die praktische Arbeit mit Gesetzestexten dienen. Ebenso effektiv ist die Verwendung von zwei unterschiedlichen Schriftgrößen: Der Haupttext vermittelt grundlegende Informationen, während der kleinere Text für Beispiele, ergänzende Erklärungen und tiefergehende Analysen, einschließlich Hinweisen auf die Rechtslehren anderer Länder, reserviert ist. So können Leser selbst entscheiden, wie umfassend sie sich mit den einzelnen Inhalten auseinandersetzen wollen, was erneut die Eignung für eine breite Leserschaft von Studenten im Grundstudium bis hin zu praktizierenden Richtern unterstreicht.

Subjektives öffentliches Recht und die dreibändige Struktur des Gesamtwerkes

Das hier besprochene Lehrbuch ist der zweite Band eines dreibändigen Werks. Dem Autor zufolge setzt eine umfassende Beherrschung des Fachgebiets die Verwendung der beiden bereits veröffentlichten Bände »in Kombination« voraus, da »zwischen ihnen ein untrennbarer Zusammenhang besteht, der sich darauf auswirkt, wie gründlich die Lerninhalte verinnerlicht werden können« (S. 531). Dieser Punkt ist insbesondere im Hinblick auf eine Reihe von zentralen Kategorien relevant, die im ersten Band systematisch behandelt werden und die notwendige begriffliche Grundlage für das Verständnis des Verwaltungsprozesses bereitstellen.

Das gilt vor allem für die Kategorie des subjektiven öffentlichen Rechts, die im ersten Band (»Allgemeines Verwaltungsrecht der Republik Kasachstan: Lehrbuch. Einführung in die Theorie.«, 2022) behandelt wird. Hier untersucht der Autor den Begriff, die Bedeutung und die Arten subjektiver öffentlicher Rechte von Privatpersonen, einschließlich Abwehrrechten, Leistungsrechten, Gleichheitsrechten und Rechten aktiver Art. Im ersten Band wird auch die Unterscheidung von Verwaltungs- und Privatrecht ausführlich erörtert, einschließlich einer Analyse der Subordinationstheorie, Sonderrechtstheorie (modifizierte Subjektstheorie) und Zweistufentheorie. Diese Platzierung im Gesamtwerk ist systematisch sinnvoll und folgt der deutschen Tradition, das subjektive öffentliche Recht hauptsächlich in Lehrbüchern zum allgemeinen Verwaltungsrecht abzuhandeln.

Für postsowjetische Rechtssysteme geht es um besonders viel. In der sowjetischen Rechtslehre fehlte der Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts vollständig. Die Beziehung des Staates zu seinen Bürgern wurde nicht im Sinne von Rechten und damit einhergehenden Pflichten staatlicher Behörden verstanden, sondern im Sinne »sozialistischer Gesetzlichkeit« und »gesetzlich geschützter Interessen«. Der Wandel hin zu einem Verständnis des Verwaltungsprozesses als Instrument zum Schutz der subjektiven Rechte der Bürger gegen rechtswidrige Handlungen der öffentlichen Gewalt ist einer jener tiefgreifenden Paradigmenwechsel, die postsowjetische Rechtssysteme erst noch zu bewältigen haben. Zwar hat Melnyk die sachrechtliche Dimension dieser Transformation im ersten Band überzeugend dargelegt, allerdings bleibt die Frage, wie der Begriff subjektiver Rechte die Zulässigkeit und Sachgemäßheit bestimmter Arten des Verwaltungshandelns prägt, eine vielversprechende Aufgabe für den geplanten dritten Band (den besonderen Teil).

Insgesamt bietet sich der Begriff des subjektiven öffentlichen Rechts an, als roter Faden des Gesamtwerkes bis zum dritten Band zu fungieren: vom Begriff und der Typologie subjektiver öffentlicher Rechte (Bd. 1, Abschnitte 5.6–5.7) über ihren verfahrensrechtlichen Ausdruck in den Rechten der an verwaltungsrechtlichen Verfahren beteiligten Parteien (Bd. 2, Abschnitt 6) bis zu den allgemeinen und besonderen Sachentscheidungsvoraussetzungen (Bd. 3). Dies würde die begriffliche Einheit des dreibändigen Werkes sicherstellen und Studenten greifbar veranschaulichen, wie eine abstrakte Kategorie materiellen Rechts im Verfahrenskontext wirksam wird, von der Formulierung der Fragestellung bis zur Entscheidung eines konkreten Falls. Auf diese Weise könnten Kategorien des materiellen Rechts aus dem ersten Band am effektivsten in den verfahrensrechtlichen Kontext des ausstehenden dritten Bandes überführt werden.

Rechtsvergleichender Ansatz

Der Autor bezeichnet die rechtsvergleichende Methode im Vorwort als sein zentrales methodologisches Prinzip, das im gesamten Lehrbuch konsequent angewendet wird. Die Auswahl Deutschlands und der Ukraine als Referenzjurisdiktionen erscheint wohlüberlegt und vor dem Hintergrund der vergleichenden Passagen methodologisch besonders stimmig. Wie Melnyk explizit anmerkt, »stellt das APPK in Konzeption und Inhalt eine Adaption entsprechender deutscher Gesetze dar« (S. 59). Der Rückbezug auf die deutsche Rechtslehre und Rechtsprechung dient somit nicht bloß Vergleichszwecken, sondern ist ein notwendiges Instrument zur Auslegung der kasachstanischen Gesetzgebung, die ihrer Entstehung nach eng mit dem deutschen Modell verknüpft ist. Der parallele Rückgriff auf ukrainische Erfahrungen ist dem wissenschaftlichen Lebenslauf des Autors und der Tatsache geschuldet, dass das ukrainische System eine vergleichbare Transformation vom sowjetischen zum europäischen Modell durchlaufen hat und sich somit als Spiegel eignet, der sowohl die Erfolge als auch Fehltritte eines analogen Reformprozesses sichtbar macht.

In seiner gelungenen Analyse der Prinzipien des Verwaltungsprozesses (Abschnitt 4) bezieht sich der Autor vor allem auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die Bangalore-Prinzipien richterlichen Verhaltens und die deutsche Rechtslehre. Auf deutsche Quellen wird größtenteils in Form von russischen Übersetzungen und Publikationen zurückgegriffen (insbesondere Veröffentlichungen von Infotropic Media). In künftigen Auflagen könnte es sinnvoll sein, diese Quellengrundlage um ausgewählte deutsche Originalquellen und Hinweise auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu ergänzen, was die analytischen Aspekte des Werkes zusätzlich stärken würde.

Abschließende Bemerkungen

Das hier besprochene Lehrbuch leistet einen bedeutenden Beitrag für ein umfassendes Verständnis des an europäischen Standards und am individuellen Rechtsschutz orientierten Verwaltungsprozesses in Kasachstan. Durch seinen rechtsvergleichenden Ansatz, seine kritische Analyse der Rechtsprechung und den sorgfältig durchdachten didaktischen Apparat hebt sich das Werk positiv von den üblichen postsowjetischen Lehrbüchern ab. Der hier vorgebrachte Vorschlag, die Kategorie des subjektiven öffentlichen Rechts als roten Faden für das Gesamtwerk zu nutzen, sei vor dem Hintergrund des ausstehenden dritten Bandes als Diskussionsangebot für die weitere Entwicklung der rechtswissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der kasachstanischen Verwaltungsjustiz gedacht.

Ein dreibändiges Werk, in dem allgemeines Verwaltungsrecht sowie der allgemeine und der besondere Teil des Verwaltungsprozesses ein einheitliches Ganzes bilden, ist – soweit dem Rezensenten bekannt – im postsowjetischen Raum beispiellos. Die Erfahrungen Kasachstans bei der Einführung einer nationalen Verwaltungsjustiz und Roman Melnyks rechtsdogmatische Auslegung der dazugehörigen Gesetzgebung sollten für die gesamte Region von größtem Interesse sein.

Aus dem Englischen von Armin Wolking